蓝天保卫战背后，地方政府的考核博弈与治理选择丨学术光华|保卫战|光华|北京大学|学术|政府|经济学

导语

打赢“蓝天保卫战”，是我国近年来环境治理的核心战役。各级政府签订了包含“空气质量优良天数”等军令状。但一个关键问题随之浮现：当这些环保目标变得“胜券在握”或“无力回天”时，地方政府的行为会发生怎样的戏剧性变化？

日前，北京大学光华管理学院应用经济系教授翁翕、周黎安与合作者一道，在公共经济学领域顶刊Journal of Public Economics发表的最新论文“How Do Bureaucrats Respond to Hybrid Incentive Contract? Evidence from China’s Air Pollution Controls”（“官员如何应对混合激励契约？来自中国空气污染治理的证据”），通过分析我国城市逐日空气质量数据，精细刻画了这一动态博弈过程。这项研究不仅揭示了地方治理中独特的官员行为逻辑，更对如何设计更有效的政府绩效考核体系，提供了深刻的现实启示。

混合激励契约：既要GDP，又要蓝天

理解这项研究，首先要理解一个核心制度背景：混合激励契约。自“十一五”规划起，我国将政府考核指标划分为两大类，两套规则并行运行，形成了差异化的激励逻辑：既要守住生态、民生等底线，也要奋力冲刺经济增长、产业发展等发展指标。这套运行多年的考核体系，正是本次研究核心聚焦的混合激励契约，也是理解地方治理行为的关键钥匙。

简单说，地方官员头上悬着两把“尺子”：

1、预期性指标：以经济增长、招商引资、产业升级为代表，属于“多劳多得”的高强度激励任务，完成得越好，激励越强，这直接关系到晋升与政绩，是各地比拼发展实力的核心赛场。

2、约束性指标：主打“底线思维”，空气质量优良天数、节能减排、安全生产等均在此列。这类指标实行“一票否决”，规则十分明确：达标无额外奖励，一旦未达标则面临问责、处罚，是地方必须守住的红线。大气污染治理中的“年度空气质量优良天数”，就是最典型的约束性指标。

那么当官员的精力、资源有限时，他们会如何权衡？尤其是在一年中的某个时刻，当环保目标的结果已经“提前锁定”时，他们的行为会改变吗？或者当环保目标已经无力回天时，会破罐破摔吗？

越绝望，越努力；越安全，越放纵

研究团队收集了2015-2019年间，中国各城市的逐日空气质量指数（AQI）数据。他们巧妙地将关注点聚焦在一年中的两个临界点：

1.“无力回天”点：从这天起，即便未来每天都是优良天气，也无法完成全年目标。

2.“胜券在握”点：从这天起，即便未来每天空气都不达标，也已提前完成目标。

利用断点回归设计（一种准实验研究方法），研究观察了这两个临界点前后，空气质量发生的非连续性变化，结果有意料之中，也有意料之外：

核心发现一：当目标“无力回天”时，空气质量反而改善

这有些违背直觉，但研究发现，一旦确认当年目标彻底无望，当地空气质量反而会出人意料地好转。

为什么？研究给出的解释是“补偿性努力”。面对不可避免的“未达标”惩罚，官员们会采取最后的风险对冲措施：尽可能降低污染的严重程度，以便在上级考核惩罚时，能够以“过程努力”或“危害较小”为由，争取从轻发落。这是一种“两害相权取其轻”的策略。

核心发现二：当目标“胜券在握”时，空气质量显著恶化

这个发现不难理解，关键在于，官员迅速将工作重心和行政资源从“已达标”的环保任务，转向了其他更有“增量”回报的预期性指标——比如招商引资、经济增长。空气质量不再受到额外关注，污染排放随之反弹。这是一个典型的多任务之间的资源再分配行为。

以上这两种行为，并非个别城市的偶然现象，而是普遍存在的治理规律。背后不是官员的主观好恶，而是混合激励契约下，理性基于奖惩规则做出的标准化选择。

不确定性是行为转折的关键

为什么会出现这种非连续性的行为突变？研究者构建了一个动态理论模型，指出核心变量是 “事前不确定性”。

在年初或年中，官员并不确切知道自己能否完成环保目标。他们一边应对经济增长压力，一边动态跟踪环保进度。这种对最终结果的不确定性，决定了他们在不同阶段的策略选择：

1.当看到“必输”时，努力方向转为“减轻罪责”。

2.当看到“稳赢”时，努力方向转向“争取更多政绩”。

进一步分析还发现：经济增长压力越大，这种“提前完成就放松环保”的效应越强；未达标惩罚越重，官员在“必输”时改善空气质量的“补偿性努力”也越显著。

理解行为，才能优化制度

这项研究揭示出，环境治理成效不仅取决于目标设定本身，也取决于不同考核激励之间的制度搭配。因此，优化政府绩效考核设计、增强多重目标之间的协调性，具有重要的政策意义。

这项研究也让我们看到了一幅生动的中国地方治理微观图景：官员们并非简单的“唯GDP论者”，也不是机械的“环保执行者”，而是在多重目标、动态不确定性与有限资源约束下，进行着精细策略计算的行动者。

治理的智慧即在于通过精细化制度设计，让官员在每一个时间节点上都保持恰当的努力方向，而不是在“稳赢”时松懈、在“必输”时补救。唯有如此，蓝天才不是博弈的筹码，而成为治理现代化水到渠成的注脚。

注：本篇论文的作者还包括北京大学经济学院助理教授曹光宇、香港大学博士后徐铭威，两位均为北京大学光华管理学院应用经济学系博士校友

翁翕，现为北京大学光华管理学院应用经济系长聘教授、院学术委员会主任，国家自然科学基金委杰出青年科学基金获得者，教育部青年长江学者，中国信息经济学会副理事长。他的主要研究领域为博弈论，信息经济学，组织经济学和数字经济。他本科、硕士均毕业于北京大学，博士毕业于美国宾夕法尼亚大学。他的研究成果发表于各大国外顶级学术期刊。他主持或参与国家自然科学基金、北京市社科基金、发改委、市场监管总局、中国科协等课题二十余项。科研方面曾获奖项有：2024第九届高校科学研究优秀成果奖（人文社会科学）二等奖，2022张培刚发展经济学青年学者奖，2020第八届高校科学研究优秀成果奖（人文社会科学）青年成果奖，2019厉以宁科研奖, 2016中国信息经济学乌家培奖。

周黎安，北京大学经济与管理学部主任，北京大学博雅特聘教授，北京大学“十佳教师”，全国政协委员，教育部“长江学者”特聘教授，北京市优秀教师。1988年和 1991年分别获得北京大学经济学学士和硕士学位；2002年获得美国斯坦福大学经济学博士学位。研究领域主要涉及政治经济学、产业组织、经济转型与发展。在国内外一流经济学和管理学期刊发表论文60余篇，2017年出版专著《转型中的地方政府：官员激励与治理（第二版）》。在官员晋升激励与行为、政府治理等方面进行了开创性研究，在国内外学术界产生了广泛影响。