华盛顿会议，在中国收回不平等特权上，看列强都是一副怎样嘴脸？|中国领土|华盛顿|王宠惠|租借地|裁判权

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华盛顿会议在确定关于中国问题的一般原则之后，会议便进入关于具体问题的讨论，中国代表提出了一系列要求取消不平等特权的提案。

1、关税自主问题

关税问题被北京政府列为中国在会议上的主要目标之一，而山东问题及废除不平等条约被列为次要提案，可见北京政府对关税问题的重视。北京政府的这一态度是与它所面临的财政危机分不开的，它迫切需要获得一笔收入以解燃眉之急。

外交部在11月17日致代表团电中称：“中央财源枯竭已达极点，内欠外债相逼而来，政、军各费欠发数月，非亟筹救济不足以挽危局而保治安。”外交部要求代表团尽快与各国商妥加税事宜，“俾大局可保安全”。

在这一问题上，出席华盛顿会议的外交官们的出发点则显然与政府存在着差异，他们更多的是从收回国家主权的角度来看待这一问题。

11月23日，顾维钧在远东委员会第五次全体会议上正式提出关税自主的要求。

顾维钧指出：“世界各国均有自定关税之权，中国现行关税制度实侵犯中国之主权，兹以中国代表团之名义，应请恢复中国关税自主权。”

顾维钧阐述了中国要求关税自主的五条理由：

（1）协定关税损害中国的主权;（2）协定关税违反平等互惠的原则；（3）协定关税对必需品与奢侈品同等征税，不合科学原则，且未顾及中国人民经济的社会的财政的需要;（4）协定关税妨害中国政府的税收;（5）协定关税使修改税则感觉困难。

基于以上理由，顾维钧要求各国给予中国关税自主的权利。为了减少来自列强的反对，顾维钧同时表示，中国虽提出关税自主的要求，但“并无干涉现行海关管理之意，因现行之海关管理，一般认为满意，而且办理得法。中国亦无干涉支配海关款项之意，因已经抵押为清偿外债之用”。此表明，中国政府不会改变现在实际上由外人所控制的海关管理制度和无意干涉用于担保外债的关税收入。

考虑到实现关税自主可能需要一个相当长的时间，顾维钧又提出，中国并不要求立即实现关税自主，可在经过一段时期之后再收回关税主权。但在此之前，各国应商定一个最高税率，中国在这一最高税率的限度内完全有权决定差等税率。确定这一最高税率，可能也需要好几个月的磋商，因此，中国建议从1922年1月1日起，即将进口关税率提高到12.5%。

远东委员会决定成立中国关税分组会议，专门审议中国的关税提案。11月29日，分组会议举行第一次会议，顾维钧就税则问题具体提出六点意见：

（1）现行5%的进口税，应立即增至12.5%；（2）中国允于1924年1月1日裁撤厘金，各国允中国征收人口关税的附加税;（3）五年之内，重订海关制度，进口关税最多可征收货值的25%，在此限度之下，中国可自由酌定进口税则;（4）现行陆路进出口关税的减税章程，应即废止;（5）中国与各国订立的关税、过路税及其他各税的约章，自立约之日起，施行十年而废止;（6）中国自愿声明，中国对海关管理制度，无根本改革之意，对专抵外债的关税收入，无意擅动。

实际上，关税分组会议所讨论的己不是关税自主问题，而是在与列强协商税率的高低，本身就是在协定关税。列强对立即实行12.5%的税率都表示了反对意见。美国代表尽管原则上表示赞同中国增税，但提出增税幅度应基于政府的需要程度，他建议对中国加税需求进行调查。英国代表仅同意，将目前实际上3.5%的进口税增至5%，以后再逐渐增加，七年后，在中国废除了厘金之后，可将进口税增至12.5%。

日本代表的态度则更为苛刻，连5%也不同意，而只认可将现行税率提高25%或30%，这样中国最多也只能抽4.7%。对于日本代表的这种态度，就连列强中也有人感到太过分了。如比利时代表就认为，日本的行为“实为一种恶例”。后来，中国代表作出退让，提出目前只将关税税率增至7.5%，但日本代表仍持反对态度，只同意在三四年后达到这一水平。

英国代表虽同意7.5%的税率，但要求明确增收税款的用途，只能用于建设事业。主要由于日本代表的顽固态度，分组会议陷于僵局，在11月30日之后，分组会议暂时休会。

休会期间，国务院、外交部、财政部曾联合致电代表团，提出了为华盛顿会议所忽视的关税自主问题，要求“关税自由之时期，至迟不逾三年”。

北京政府还认可了代表团提出的将税率提到7.5%的意见，要求自1922年1月1日起立即实行，一直到中国恢复关税自主权时为止。对于三年实现关税自主问题，代表团复电表示很难做到。

代表团报告说，他们曾经在全体会议和分组会议上先后提出过关税自主问题，并提出十年为完全收回之期，但会议没有讨论。

各国代表团以中国政局不稳为由，劝中国暂时按下不提，“经多方辩释，尚无转圜希望。定期三年一节，似难即提”。各国代表在休会期间对税率问题进行了非正式的磋商。中国代表与英、美代表就有关问题大致达成了一致意见。

12月27日，关税分组会议复会。英国代表提出了关税条约草案。其主要内容为：中国与各国应另行召开一关税特别会议，以期迅速废除厘金，在履行1902年及1903年间中英、中美、中日商约中规定的条件后，中国可将关税增至12.5%；立即修改现行关税，增至5%；在裁撤厘金后，同意中国征收2.5%的附加税，某种奢侈品可征收5%的附加税；现行海关行政制度，不得变更；现行陆路进出口关税减成办法，予以废除等。

由于把一些一时难以解决的难题留给了以后召开的关税特别会议，分组会议对英国提案的讨论比较顺利。1922年1月4日，第6次分组会议修改通过了关于中国关税问题的提案。次日，又经远东委员会第17次全体会议通过。1922年2月6日，与会九国正式签订《关于中国关税税则之条约》。条约与英国提案并无太大变化，决定尽快召开修正税则委员会，使中国关税切实达到5%。并议决在三个月内另行召开一个关税特别会议，讨论废除厘金和征收附加税问题。

不难看出，华盛顿会议有关中国关税问题的讨论并未涉及中国的关税自主问题，而只是对税率问题的规定。因此，顾维钧在1月5日远东委员会通过提案时发表声明，表示中国“并无放弃关税自主之意，并欲于将来有适当机会时将此问题重行讨论”。为防止外国人无限期地掌控海关事务，顾维钧又表示，“所谓不变更现行制度者，不得解释为预阻将来亦不得渐进于国家行政性质”。对此，美国代表表示，“一俟中国情形安定后，要求关税自主，定当欢迎”，给了中国一张可供未来享用的画饼。

2、废除领事裁判权问题

1921年11月25日，中国代表王宠惠向远东委员会第六次全体会议提出了撤废领事裁判权案。该案指出，80年前，当中国允许外人以领事裁判权时，仅开有五口通商，外国人不守公法，不过五口，而今通商口岸与中国自开商埠不下50处。

法外之人日益增多，使地方行政日益困难。

王宠惠指出治外法权有五大弊害：

（1）侵害中国主权，人民引为国耻;（2）法庭杂处，法律家难以明断决议;（3）断案以被告国之法律为准，使各种贸易中两造之权利义务均无从预知，须待起诉后才能决定适用何种法律;（4）被告外国人必由领事审理，有时审理地与案发地相距遥远，取证不易;（5）外侨恃为护符，规避税课，使中国民众鄙其政府而嫉妒外国人。

王宠惠指出，1902年与1903年时，美、英、日等国曾与中国订约，同意在中国司法改良后放弃领事裁判权。现在中国的司法大有进步，如根据近世法理并聘请外国专家新编法典，实行非法学者不得充任法官的新法院制度等。今日中国，已非20年前之中国，更非80年前给予治外法权时的中国。王宠惠并以列强所一直企盼的让中国开放内地的前景相劝说，指出“此制一日不废，则中国未便开放内地任外人居住贸易”。

王宠惠要求会议商讨分期放弃及最后全部撤废治外法权的办法。

会议主席休斯表示，美国确曾同意一旦对中国的法律与司法情况满意时，即愿放弃治外法权。这一原则没有问题，关键在中国的实际状况。他提出应先对中国的司法情况进行调查，再作决定。休斯的意见获得各国代表的赞同。会议遂决定设立专门讨论这一问题的分组会议，起草决议。

11月29日，远东委员会第19次会议通过了《关于在中国之领事裁判权议决案》。12月10日，这一议案又经第四次大会通过。各国表示“同情促进中国代表团于1921年11月16日所表示应将中国政治上、法权上、行政上自由行动之现有各种限制立即取消或体察情形从速废止之愿望”。

但是，考虑到为实现这一目的而采取的任何行动，应就中国法律、司法制度及司法行政手续的复杂情形详加考察后才有依据，因此会议决议：

签署本条约的“各国政府应组织一委员会(各国政府派委员一人)考察在中国领事裁判权之现在办法以及中国法律、司法制度暨司法行政手续，以便将考察所得关于各该项之事实报告于上列各国政府，并将委员会所认为适当之方法可以改良中国施行法律之现在情形，及辅助并促进中国政府力行编订法律及改良司法，足使各国逐渐或用他种方法放弃各该国之领事裁判权者，建议于上列各国政府”。

决议规定这一委员会应在华盛顿会议结束后的三个月内组成，在该委员会初次集会后的一年内将其调查报告及建议呈送各国政府。各国政府可自由取舍该委员会建议的全部或任何一部。

这一决议所采用的措辞是逐渐或用他种方法放弃领事裁判权，而不是尽快地直接地予以废除。而且，这一决议对不愿意放弃这一特权的政府没有约束力。它规定各国政府可以自由决定是否接受委员会的建议，这样，即使委员会建议各国放弃领事裁判权，也无法影响各国政府的决策。

3、关于租借地问题

1921年12月3日，由顾维钧向远东委员会提出归还租借地的要求。顾维钧指出，20年前，各国夺取租借地，或为侵略，或为保持远东的均势，如今形势已变，德、俄两国均已不能为害远东和平，满清腐败而任人宰割的情形也不复存在，维持均势的口实已经不复存在。

因此，租借地已无存在的理由。且租借地常危及和平，如俄租旅大，引起日、俄之争，德据胶澳，使欧战延及远东。而租借地附近的经济权则常为承租国所垄断，产生势力范围，有悖于机会均等的宗旨。顾维钧要求各国根据尊重中国主权与领土完整的原则，将租借地退还中国，并表示中国将尊重各国人民在租借地合法取得的利益。

列强对此反应不一。美国在中国并无租借地，它对中国的要求表现出支持的态度。英国在华有威海卫和九龙两块租借地。在一次会议上，贝尔福主动提出，英国愿将威海卫交还中国，其条件是两国政府指派代表就归还方式和细节达成一项协议，然后按此协议有条不紊地归还中国。

英国为什么主动提出归还威海卫呢?

其原因主要有两点：

一是1898年租借威海卫的理由是为了对抗在渤海湾对岸租借了旅大的俄国，这一理由早因旅大为日本所夺取而不存在。况且，威海卫的租期到1923年7月将告期满，要续租必须获得中国的同意，而这在目前情况下将是比较困难的。倒不如主动提出，还可博得舆论的好评。

二是为保住九龙租借地而打出这张牌。九龙租借地对于英国在远东利益(主要是香港)的重要性自然要比威海卫大得多。甩出威海卫，部分满足一下中国收回租借地的要求，可说是“丢卒保车”。贝尔福在后来的讨论中便提出，这两块租借地性质不一，应分别办理。他称威海卫原为维持远东的均势而租借，现为促进山东问题的解决，可以归还；但九龙租借地为香港的屏障，与香港安全关系重大，不能交还。

日本在华也占据两块租借地。日本代表表示，胶州湾可以通过谈判归还中国，但旅大是日本付出重大牺牲而取得的，且邻近日本，日本在旅大有极重大的商工事业，它现已成为日本经济生活的重要部分，于日本的国家安危有生死关系，因此不能交还。法国代表曾表示，愿将广州湾归还中国，但条件是各国的租借地必须同时交还。

在日本和英国都表现出有所保留的态度后，只有一块租借地的法国便声称，既然英国与日本各自提出特别理由有所保留，法国对对广州湾租借地问题也要“再加考量”。

顾维钧在12月8日的讨论中反驳了日本和英国的意见。他指出，旅顺和大连的原订租期应于1923年期满，但日本通过1915年条约将租期延至99年，这些条约的合法性，至今仍是中日之间争论的重要问题。旅顺和大连在中国东北领土之内。东北在国防、经济及安置人口等各方面都极为重要，与中国命脉相关。

其他国家的利益无论其如何重要，都不能与之相比。如果因它接近高丽，便可以提出特殊要求，那么，中国反过来也可以相同的理由向日本提出特殊要求。顾维钧还指出，保护香港的商业确有必要，但英国保留九龙租借地并不是解决这一问题的唯一办法。

4、取消1915年中日条约问题

1921年12月14日，中国代表向远东委员会提出了废弃1915年中日条约的提案。但在日本代表的反对下，此案长时间被搁置。1922年2月2日，日本代表在远东委员会上强调了1915年条约的有效性。

日本代表称，1915年条约换文手续完备，效力自无问题。国家的重要权利，没有自甘放弃的，并称“若有订约，而旋谓非出自愿，欲求废止，则国际关系咸将扰乱”，摆出维护条约的权威性的姿态，以博得其他列强的支持。在肯定条约完全有效的前提下，日本代表也作出一点让步的表示，宣布：

（1）日本放弃在南满、内蒙东南部独享建筑铁路和承办借款的优先权;（2）不再坚持在南满聘用日本政、财、军、警顾问的优先权;（3）完全撤回保留对二十一条第五项日后再议的权利。

但中国代表主张全面废止由二十一条所产生的条约。王宠惠在次日的会议上驳斥了日本代表关于废止1915年条约将形成恶例的说法，指出当时中日交涉情形至为特别，日本提出交涉，既非为解决争端，也未提供相应的交换条件，而是乘邻国不备，突然擾取重要权利，而各国相视，默无一言，这才是恶例。

王宠惠指出，取消这一条约，并无损条约的权威性，“或谓废约恐贻成例，不知此二十一条就其内容及当日胁订情形而论，在国际史上空前绝后，更何贻例之可虑?”

取消1915年中日条约，还可以警策将来，使将来不再发生这种“奇特之事”。

王宠惠并提出了公正考察1915年中日条约以期取消的四点理由：

一、要求中国单方让与，日本并未提出代偿之物作为交换，故条约利益全属日本一方所有；
二、该条约在一些重要方面侵犯了中国与其他国家所订立的条约；
三、该条约换文与华盛顿会议所通过的各项原则不相容；
四、该条约常使中日两国间发生误会，若不取消，将来必妨害两国邦交。

华盛顿会议至此时已近尾声，有关二十一条的问题并未在会议上形成讨论，仅有美国代表表示了不赞成二十一条的意见。后经美国代表提议，将日、中、美代表的意见一同列入大会正式记录备案。在1915年中日条约问题上，中国保留日后设法解决此案的权利。

5、关于外国驻华军警问题

1921年11月28日，施肇基向远东委员会提出关于各国驻华军警的提案。提案要求各国撤退没有条约依据而驻在中国的军队和警察，承诺“除经中国政府明白表示并制定时间予以同意外，不得在中国境内驻扎兵队或铁路警队，设置或存留警察派出所，及建设有线无线电气交通暨办理邮政事务。其有现已设在中国境内之兵队、铁路警队、警察派出所、电气交通及通信社机关，未经中国政府同意者立即撤去”。

日本代表辩称，日本在中国境内驻扎的军队，并无侵略及妨碍中国主权之举。如驻汉口的日本军队，是在中国辛亥革命时为保护外侨而设，此后该地局势屡有动荡，如中国不能保护外侨的生命财产的安宁，则不能撤去；驻中东铁路沿线的日军，系根据协约国联军的协议而设，用以监视西伯利亚，等局势平稳后，可以撤，但驻南满铁路的警卫队，系根据1905年条约而设，东三省马贼横行，若无路警保护，则地方必受其害，故南满铁路警卫队不能撤去。

日本代表还为其在东北设立的地方普通警察辩护，声称由于中国警察无权检查日人房屋，日本警察在制止日本的不良分子方面发挥了作用。施肇基随即指出，日本代表所说的这种在其他国家设警的理由，在国际公法上是毫无根据的。

日本应该努力制止不良分子的来源，而不是在中国设警。在12月12日的讨论中，英国代表提出了由九国代表与中国代表对驻华军警的有关情况进行调查的提案。调查报告将提交九国政府，各国政府可自由采纳或拒绝该报告书的一部或全部。

中国外交部对这一提案多处表示不满。一是提案仅以未得条约许可而驻扎的军警为对象，与中国提出的撤退所有驻华军警的初旨不合；二是调查问题，外交部尤为反对。

外交部指出：“九国代表调查之举，根本不能承认。”

外交部认为，撤退军警案与取消领事裁判权案性质上完全不同。领事裁判权是基于条约而施行于中国的，而驻军却并非都如此。领事裁判权与会各国都享有，而驻军则只有英、日两国。其他国家在中国并未驻军，但其人民生命财产都受到保护，可见英、日并无驻军的必要。而且，这种调查比司法调查更难把握，司法成绩比较固定，而地方治安则随时可能发生变化。万一调查结果认为驻军有必要，不仅英、日撤军无望，他国也会借口效尤，如此将后患无穷。而如果调查结果有利于中国，但因报告无拘束力，无法强制英、日服从。外交部要求代表团对这提案予以根本否认。

根据外交部的指示，顾维钧在1922年1月3日的会议上，对调查案提出抗议。列强对此作出的让步是，将调查前加上了“于中国要求时”。此即表明，是否要进行调查，将取决于中国。如此，虽给了中国以取消中国外交部所极力反对的调查的机会，但中国要求撤退外国军警的初衷也就无从谈起。

1922年2月1日，远东委员会通过了《关于在中国之外国军队议决案》。该议决案称，各国为保护在华外人的生命财产曾在中国驻扎军警，各国已声明，无论何时，只要中国能承担保护在华外人生命财产的责任，则将现驻中国的未经条约许可的军队撤退，中国现声明它愿意并有能力提供这种保护，因此，会议决定:与会各国的驻北京外交代表，将在中国提出有关请求时，各受其本国政府之训令，会同中国代表三人，共同调查与上述声明有关的问题。随后应预备一报告书分送九国政府，将调查所得建议意见详细列举。

决议规定：“上述各国之每国可自由取舍报告书中所载调查结果所得之事实及意见之全部或任何一部。”