导读
国务院日前印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），这是城市更新领域第一部国家级专项规划，明确了“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。这些部署将如何重塑我们的城市面貌，又会给百姓生活带来哪些可感可及的改变？中国城市规划学会特别推出【城市更新“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动，邀请多位专家学者围绕《规划》的重点任务与关键举措进行深度剖析与交流探讨。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。
本文字数：4791字
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作 者
黄卫东，中国城市规划学会城市更新分会副主任委员，深圳市城市规划设计研究院总经理、技术总监，教授级高级工程师
2026年5月28日，国务院正式印发《城市更新"十五五"规划》（以下简称《规划》）。作为我国首部城市更新国家级专项规划，《规划》的出台标志着城市发展正式进入以存量提质增效为主的新阶段。《规划》构建“中央统筹、省负总责、城市抓落实”的工作格局，聚焦创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市建设，以“投资与消费相结合、投资于物与投资于人相结合”为核心导向，赋予城市更新稳投资、扩消费、发展新质生产力的宏观战略属性，将其从建设任务提升为推动城市发展方式系统转型的国家战略。
深圳是观察这一转变的典型窗口。作为国土开发强度长期处于高位、新增建设用地近乎枯竭的超大城市，深圳始终坚持制度创新，逐步构建起覆盖多主体协同、空间复合利用与全周期运营的系统性实践，对理解《规划》内核、破解各地落地难题具有直接参照价值。
1
城市更新的系统性战略升级
《规划》在三个维度完成了城市更新的战略升级。其一，从专项行动升级为系统战略。“十四五”规划纲要中，城市更新被置于“全面提升城市品质”章节之下，定位为城镇化建设中的一项专项行动；而“十五五”规划纲要将其贯穿于新型城镇化战略、土地制度改革、城市治理现代化三大核心板块，使其成为推动城市发展方式转型的核心战略抓手。其二，从单一改造升级为全周期治理。《规划》构建了“城市体检—专项规划—片区策划—项目实施”的全链条实施体系，彻底扭转了此前以拆除重建为核心的任务驱动型思维，建立了问题导向、需求牵引的现代化治理逻辑。其三，从财政依赖升级为多元融资。《规划》明确提出“构建可持续的城市建设运营投融资体系”，通过专项债、REITs、银团贷款等多种工具打通资金回路，摆脱对土地财政的路径依赖。
上述战略定位的确立，为地方实践提供了制度空间。但顶层设计的转化效果，最终取决于地方能否根据自身条件完成制度适配。深圳的存量发展阶段比全国平均早十余年，其制度探索的深层价值不在于提供了某种特定模式，而在于展示了如何应对底层逻辑切换的系统方法论。
2
存量土地盘活的核心制约与深圳的系统性应对
2.1
当前存量土地盘活
面临的核心制约
当前，存量土地盘活进程普遍受制于产权、资金与物理环境等多重制约的叠加影响。在空间与用地维度，传统宗地管控模式引发了显著的用地碎片化弊病。零散的合规用地与历史遗留地块难以统筹，导致利益壁垒坚固。国内大量老旧城区普遍深陷公共配套设施缺口大与建设空间极度紧缺的难题，单凭常规手段难以实现空间价值的置换与多方利益的平衡。
在资金与运营维度，城市更新具有投入资金高、回报周期长的客观特征。各地在推进更新落地时，普遍受制于资金短缺引发的筹资瓶颈。缺乏可持续的资金闭环，易使地方形成依赖大拆大建和短期变现的粗放开发思路，难以支撑项目的全生命周期运营，构成了制约城市更新推进的财务壁垒。
2.2
深圳的系统性应对
与其全国推广价值
面对多重制约，深圳构建了以空间治理为核心的闭环治理体系。该体系依托规划统筹、用地保障与金融支撑的系统联动，高度契合《规划》导向，其底层逻辑为化解各地更新共性痛点提供了实操参考。
深圳依托更新单元制度，以规划与用地协同破解空间碎片化，提供高密度城区改造范本。将成片整合零散合规用地与历史遗留地块，并设定刚性的公共设施贡献底线。同步配套分类确权与开发指标奖惩联动机制，将公共配套责任与项目开发增量直接绑定。这一空间价值置换逻辑理顺了政府、市场与原权利人的收益分配，确立了零散土地整合的经济可行性。各地引入更新单元模式，可引导市场主体在获取收益时主动补齐城市公共短板，系统化解老城配套落地难题。
深圳立足项目属性差异化配置资金工具，以资金循环与长效运营化解筹资瓶颈，构建可持续投融资体系。针对更新项目投入高、周期长的财务特征差异化配置资金工具，公益性项目依托低成本债务撬动配套资金以压降成本；市场化项目推行建设运营一体化与资产证券化，盘活沉淀资产并回笼流动资金。这种贯穿全生命周期的财务平衡设计，有效培育了更新项目的自我造血能力。各地参照此逻辑，可依托长期稳定的现金流实现资金闭环运转，扭转短期变现的粗放开发思路。
3
从“建成”到“用好”：存量更新的实施保障机制
3.1
厘清多方主体权责边界，
构建协同共治格局
《规划》明确提出建立居民、产权人、企业等多方主体参与机制，推动城市更新向多元共治转型。
深圳在实践中通过制度设计，清晰界定了政府、市场、产权人与专业力量四类主体的权责边界，形成相互制衡与协作的治理体系。政府的核心职能聚焦于“定规则、抓统筹、强监管”，负责编制更新规划、设定公共利益底线。市场主体作为城市更新的核心实施引擎，负责具体项目的投资、融资、申报、设计、建设及长效运营，在落实政府管控要求的前提下自担市场风险并获取合理的开发运营收益。产权人拥有“是否更新”与“如何补偿”的最终表决权，通过法定意愿征集机制行使权益。此外，规划师、建筑师及评估机构等专业力量作为技术桥梁深度介入，将政府的公共诉求、企业的商业逻辑与居民的切身利益融入具体的规划方案中，在复杂的利益博弈中充当独立的第三方协调者。
这一治理体系有效降低了协调阻力与交易成本，为存量时代实现多方共赢提供了坚实的共治框架。《规划》为此提供了充分的制度空间，不仅明确要求政府统筹存量资源支持企业参与、发挥基层作用建立居民与产权人参与机制，还强调引导专业力量提供全过程咨询、培育专业化运营机构，为兼顾商业逻辑、公共利益与居民诉求的长效共治提供了坚实保障。
3.2
完善长效运营机制，
重塑城市发展活力
《规划》明确提出构建可持续的更新模式与丰富多元消费场景，这标志着城市更新必须从传统的“重工程交付”向“重资产运营”实现根本性转变。为落实这一战略导向，深圳在更新实践中全面确立了“运营前置”的核心原则：在项目策划与空间规划阶段，同步确定目标业态、运营主体与收益回报路径。
深圳广泛推行设计、建设与运营一体化的综合运作模式，从制度上将建设方与运营方的核心利益深度绑定。在大型公共设施及老旧街区等更新实践中，深圳依托市场化机制，将高频的商业消费场景有机嵌入低收益的公共空间，依靠持续的商业现金流反哺高昂的公共设施维护支出。这一机制有效推动了更新项目从“财政包袱”向“自我造血”的转化，从商业闭环上彻底杜绝了“重建设、轻运营”的短期行为，为重塑并维持城市的公共活力提供了切实可行的长效支撑。
3.3
建立预期稳定的用途转换规则，
推动空间复合利用
《规划》提出建立与建筑功能转换和混合利用相适应的规划调整机制。要避免“空间复合利用”流于技术概念，其核心在于破除传统刚性用途管制的制度壁垒，为存量资产的功能转换提供稳定的政策预期与经济可行性。
深圳通过构建“正面清单+过渡期+容积率奖励”的复合激励机制，给出了清晰的落地逻辑：首先，以“清单化”划定边界消除审批盲区。明确存量非居住建筑转为公共服务、保障性住房等特定用途的准入标准与负面清单，为市场主体划定清晰的操作边界，消除审批端的不确定性。其次，以“过渡期”大幅降低资产活化门槛。对符合国家支持产业导向的项目，给予免补缴地价、一定年限内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持。此举有效化解了传统用途变更所需的繁琐程序，让闲置资产得以快速盘活。最后，以“容积率奖励”实现多元利益绑定。将公共设施配建、历史文化保护等公益性贡献，与项目的开发增量指标直接挂钩，赋予空间复合利用真实的财务平衡基础。
这套机制的本质，是将宏观层面的空间复合利用诉求，精准转化为微观层面兼具操作确定性与商业可行性的市场行为。通过降低制度成本、理顺收益分配，让存量空间的功能转换在市场上“算得平账、落得了地”。
4
把握常量与变量：国家统一底线与地方因城施策
4.1
坚守制度“常量”：
确立法定程序与财务安全红线
《规划》在国家层面划定了严格的制度边界，构成各地必须坚守的“常量”。在决策逻辑上，确立城市体检为法定前置环节，以客观数据诊断取代主观指标驱动；在实施体系上，夯实“专项规划—片区策划—项目实施方案”的分层传导，确保宏观战略精准穿透至微观执行；在风险管控上，严守财务平衡红线，强制要求实施方案与资金平衡方案双挂钩，倒逼项目具备真实造血能力并严防新增隐性债务；在文化底线上，刚性落实“应保尽保”，坚决遏制破坏性建设。这些底线构成了更新行动的科学与安全基石。
4.2
激活地方“变量”：
创新经济杠杆与投融资机制
在守住国家统一底线的前提下，地方政府需结合本地资产价值与空间质量，因地制宜设定制度“变量”，以破解落地阻力。其核心实践逻辑在于：通过精细化重构容积率核算与地价计收标准等经济杠杆，将公共设施贡献额度与项目开发增量直接绑定，以利益共享激发市场内生动力；通过重塑并联审批流程，打破部门壁垒，实质性降低市场主体的制度性交易成本；立足项目属性差异，灵活拼盘财政补助、专项债、信贷与社会资本，构建适配本地特征的差异化资金闭环。
值得注意的是，“常量”与“变量”处于动态演进之中。地方在化解复杂利益博弈中探索出的有效“变量”，经实践检验成熟后，往往能升格为全国推行的制度“常量”。这种从地方微观试水向国家宏观建制转化的动态路径，深刻诠释了《规划》统筹顶层设计与基层探索的底层制度逻辑。
5
结语：系统重构与多元共治的内在统一
深圳较早启动城市更新实践的系统性探索，在规划编制、用地保障、资金循环、建设、运营可持续等环节积累了可供参照的前期经验，为《规划》的深化实施提供了以下启示：第一，制度创新能够有效激发存量空间的发展潜能，这要求摆脱对传统土地增值收益的路径依赖。第二，存量资源的盘活需依托全链条的系统性安排，协同统筹规划编制、要素保障与项目运营三个关键环节。第三，多元共治与运营前置的落实有赖于具体的程序与机制支撑，须在产权人权益保障、争议化解、社会资本引入及空间功能转换等细节层面提供可操作的制度规范。第四，《规划》的全国推广需要科学界定统一管控与地方自治的边界，在坚守国家级底线约束的条件下给予地方充分的因城施策空间。
伴随《规划》的全面推行与各地实操经验的持续积累，不同城市基于各自客观条件作出的差异化创新，将汇聚成一套从实践中生长出来的城市更新治理体系——这正是中国城镇化下半场最值得期待的制度演进路径。
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