专家解读 | 张尚武：以系统思维“统筹”推进农业农村高质量发展——《加快农业农村现代化“十五五”规划》解读|加快农业农村现代化“十五五”规划|张尚武

导读

近日，国务院印发《加快农业农村现代化“十五五”规划》，明确了“十五五”时期加快农业农村现代化的思路目标、重点任务和政策措施。为深入学习贯彻《规划》精神，中国城市规划学会特别推出【农业农村现代化“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。邀请多位专家学者围绕统筹优化村镇布局、全域土地综合整治、乡村人居环境整治、基本公共服务供给等核心议题，从规划引领、城乡融合、小城镇发展、耕地保护等多元视角展开深度解读，为《规划》落地实施贡献规划智慧。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

本文字数：3674字

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作者

张尚武，中国城市规划学会常务理事、乡村规划与建设分会主任委员，同济大学教授，上海同济城市规划设计研究院院长

国务院印发的《加快农业农村现代化“十五五”规划》（以下简称“十五五”规划），是科学引领“十五五”时期农业农村高质量发展的行动纲领。与“十四五”时期相比，这份规划体现了新阶段对农村农业现代化道路的认识和深层次战略转型。《规划》提出锚定农业强国目标，以推进乡村全面振兴为总抓手，一体推进农业现代化和农村现代化。贯穿其中的核心方法论，是以系统思维“统筹”推进，大致包含了六个方面，体现了这一规划蕴含的战略逻辑和政策创新。

统筹农业强国与乡村振兴：

目标与路径的系统整合

“十四五”时期，农业农村发展的主线是“全面推进乡村振兴”，“十五五”规划在此基础上，首次将“锚定建设农业强国目标”与“以推进乡村全面振兴为总抓手”作为总体要求的核心表述。这标志着农业强国建设与乡村振兴不再是两套话语体系，而是同一进程的两个侧面：农业强国是目标指向，乡村振兴是实施路径，共同构成了关系中国式现代化“全局和成色”的战略支撑。

做好这一统筹，需要树立系统思维。一是统筹耕地保护与产能提升。规划提出“坚持产量产能、生产生态、增产增收一起抓”，耕地保护必须与产能提升、生态保护、农民增收统筹推进，而非孤立地守住数字红线。二是统筹国家粮食安全与农民种地收益。规划将粮食综合生产能力提升至1.45万亿斤左右的约束性目标，同时强调“健全种粮农民收益保障机制”，国家安全的大账与农民增收的小账要一起算。三是统筹科技赋能与激发乡村内生动力。规划首次提出培育壮大农业领域新兴产业和未来产业，加快更多先导性产业规模化发展，以科技赋能农村产业发展，并以农民增收致富为基础推动农村现代化。

统筹农业农村高质量发展与常态化防止返贫致贫：高线与底线的关系

确保不发生规模性返贫致贫是“十四五”以来取得的重要成果，“十五五”规划首次在总体要求中明确提出“统筹建立常态化防止返贫致贫机制”。这一提法的深刻背景在于：脱贫攻坚具有长期性。规划提出“精准做好监测识别、健全常态化精准帮扶政策体系、分层分类帮扶欠发达地区”，从“应急帮扶”走向“长效机制”。

高质量发展是“高线”，防止返贫是“底线”——两者不可偏废。规划将“持续巩固拓展脱贫攻坚成果”放在突出位置，要求“把常态化帮扶纳入乡村振兴战略统筹实施”。在目标设定上，规划明确到2030年“脱贫攻坚成果持续巩固拓展，常态化防止返贫致贫机制更加完善”。这一转变的实质，是将防止返贫从阶段性任务上升为长期性制度安排，将底线思维贯穿于高质量发展的全过程。没有底线的守牢，高线就失去了根基，没有高线的牵引，底线也难以持久巩固。

统筹乡村产业发展与农民增收致富：从“促增长”到“缩差距”的逻辑转变

在“拓宽农民增收致富渠道”章节提出对乡村产业发展要求，在语境上与“十四五”规划有着重要差别，反映了对乡村产业发展内涵认识的深化。规划将“拓宽农民增收致富渠道”列为重点任务，提出“培育壮大乡村特色产业”“千方百计促进就业创业增收”。实现路径是城乡融合发展——规划提出“城乡融合发展实现新突破，基本公共服务均等化水平明显提升”，通过发展县域富民产业，有效缩小区域、城乡、群体收入差距。

缩小城乡收入差距是农业农村现代化的核心命题，“十五五”规划将城乡居民收入比持续缩小设定为2030年的重要目标。发展乡村产业的根本目的是生活富裕。增收不再单纯依赖农产品价格的提升，而是通过延伸产业链、提升附加值来拓宽增收空间。从“十四五”提出构筑现代乡村产业体系，到“十五五”的关注城乡收入“比”的缩小和增收“机制”的系统构建，体现了从量的增长到增长过程和增长结果的关注，是对农业农村高质量发展内涵的深层次考量。

统筹绿色转型与生态价值转换：从“治污染”到“价值转化”的范式转换

“十五五”规划将绿色转型推向新阶段，将“加快农业发展全面绿色转型”列为重点任务，并将“农业绿色发展水平”纳入核心指标体系。从三个层面系统部署。一是加强农业资源节约和生态保育，“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”。二是推行农业绿色生产方式。三是促进农业生态价值转化。提出“探索农业生态资产确权，开展农业相关生态产品价值核算，实施农产品碳足迹管理，推进农业领域碳交易。加力推进产业生态化和生态产业化”。

规划还提出“统筹发展科技农业、绿色农业、质量农业、品牌农业”，将“绿色农业”与“科技”“质量”“品牌”并列统筹，并将整治提升农村人居环境拓展到加快生态清洁小流域建设。从“十四五”侧重农业面源污染治理，到“十五五”强调绿色发展和生态价值系统转换，体现了生态文明背景下农业农村高质量发展范式转型要求——绿色不再是发展的“成本”，而是创造新价值的“源泉”。

统筹宜居宜业和美乡村建设与乡村治理体系建设：从“物”的现代化到“人”的现代化

将“投资于物”和“投资于人”紧密结合，是“十五五”规划对农村现代化的认识实现了重要突破，超越“十四五”时期以乡村建设为重点的思路，将促进人的发展和治理体系建设提升到与“物”同等重要的位置。指出要顺应乡村人口数量结构和村庄布局演变分化的趋势，提高乡村规划质量和效能，以片区为单元，因地制宜统筹优化村镇布局。统筹农村基础设施建设和管护，创造乡村优质生活空间。

与十四五规划更多聚焦设施覆盖率，“十五五”规划则更加注重提升“基本公共服务的供给水平”。如指标体系中，十四五规划“乡镇（街道）范围具备综合功能的养老机构覆盖率”调整为“乡镇（街道）区域养老服务中心服务覆盖率”，是要求提升最快的指标，体现了从“硬件达标”向“服务可及”的转变。在人的发展方面，规划着意强调了农民素质提升和乡村人才队伍建设。规划还将乡村治理与宜居宜业和美乡村建设结合起来，提出“加强乡村治理体系和能力建设”，体现了物质建设和社会建设的统一。针对乡村建设的薄弱环节，提出 “农村现代生活条件补短板工程” ，突出强调因地制宜完善乡村建设实施机制，健全农村基础设施管护长效机制。

统筹政策机制创新与全社会参与：从“政府主导”到“多元共治”的格局重塑

“十五五”规划提出改革创新是农业农村高质量发展的根本动力。在政策机制上，明确提出“提高强农惠农富农政策效能”，强调“统筹财政、金融、土地、人才等各类政策协同发力”。在投入机制上，规划提出“健全财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局”。在金融支持上，鼓励“丰富资本市场服务涉农主体方式”。在政策体系上更加强调系统性，如针对支持粮食生产政策，提出“健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制，强化价格、补贴、保险等政策支持和协同，实施粮食产销区省际横向利益补偿，促进粮食等重要农产品价格保持在合理水平”。

规划还强调健全推动乡村全面振兴长效机制，强化实绩考核和监测评估。从“十四五”以政府投入为主，到“十五五”构建财政、金融、社会多元共治的格局，规划体现了政策体系从“单一主导”到“多元协同”的深层变革。

综观“十五五”规划，“统筹”二字贯穿始终，上述六个维度的统筹共同指向农业农村高质量发展的核心命题：体现人民为中心的发展思想，一体推进农业现代化和农村现代化。六个维度大概是“1+4+1”的关系，统筹“农业强国与乡村振兴”是战略方向，统领全局；统筹“乡村产业发展与农民增收”“高质量发展与常态化防止返贫致贫”“统筹绿色转型与生态价值转换”“宜居宜业和美乡村建设与乡村治理体系建设”是四个重点领域；统筹“政策机制创新与全社会参与”是制度保障。三个方面共同构成了从顶层设计、实施重点到治理能力的整体推进逻辑。

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