《对外投资规定》落地，出海企业须警惕的合规风险与实务应对|出海企业|合规风险|对外投资规定|融资|证监会|金融

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（本文转载自北京市京师律师事务所）

本文作者：吕卓、沈楚怡

2026年6月1日，国务院公布《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号）（以下简称“《对外投资规定》”），自2026年7月1日起施行。作为我国对外投资领域首部专门性行政法规，《对外投资规定》改变了长期以来对外投资“无高位阶法可依”的局面，标志着监管从分散的部门规章迈入行政法规统一规制的新阶段。

一立法背景

当前国际格局深度调整，大国博弈延伸至跨境投资领域。欧美不断加码外资审查、单边域外制裁等限制性措施，持续对中资海外布局设置壁垒、实施打压。我国原有零散的对外投资管理制度难以应对复杂外部风险，出海企业频繁遭遇长臂管辖、资产受限、投资受阻等问题，亟需完善顶层法规为企业海外合法权益提供法治支撑。

《对外投资规定》的出台，一方面建立对中国企业海外投资的常态化权益保护与投资壁垒应对机制，对冲各国歧视性政策，全方位保障我国企业海外资产与经营利益；另一方面通过法治化统筹发展与安全，以境外投资监管和风险防控机制落实国家战略，在国际竞争中协调企业市场化投资需求与国家主权、资源、产业链安全之间的关系。

二中国企业出海投资中最容易面临的五大合规风险

本文拟结合《对外投资规定》核心条款与近期典型实务案例，就企业出海投资中最容易面临的五大合规风险展开分析解读，供诸位参考。

（一）“先上车后补票”

的备案模式是高发合规陷阱之一

核准备案是企业开展境外投资的第一道法律门槛，然而实务中许多企业对此并未给予足够重视。不少企业在未完成发改委、商务主管部门的核准备案前便擅自启动项目、汇出资金或完成交割，以为事后补办即可蒙混过关，这是当前最为频发的合规风险之一。

《对外投资规定》第12条明确：“投资者开展对外投资活动依法需要履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续的，应当依照国家有关规定办理，如实提交有关材料，并配合有关主管部门的监督检查。” 第27条进一步规定了违规后果：“未按规定履行核准备案等手续的，由有关部门责令改正，给予警告，没收违法所得，可以并处投资额1‰以上5‰以下的罚款；拒不改正的，可以并处投资额5‰以上10‰以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以并处2万元以上5万元以下的罚款。”

近期，已有多个企业因核准备案违规而付出沉重代价。例如：某制造企业急于在东南亚设立生产基地，为了抢占市场机会，忽视了国内的境外投资备案流程。结果在资金汇出阶段，因缺少备案批文被银行拦截，不仅无法将资金汇到境外，还被商务主管部门处以行政罚款。更严重的是，由于项目启动延误，企业错失了与当地合作伙伴的合同机会，直接损失了数百万订单。

又例如：2025年，上海市商务委员会对某某科技有限公司的境外投资开展“双随机一公开”检查，该公司因未在规定时限内完成核查材料上报，检查不通过，被纳入“对外投资合作不良信用记录”。

发改委、商务主管部门的核准备案是中国企业海外投资的法定前置义务，绝非可以“先上车后补票”的走过场。未备案即出资，银行将依法拒绝办理资金汇出手续；即便通过其他渠道完成资金出境，一旦被查实，企业将面临行政处罚乃至刑事追责的风险，可能触犯《刑法》中的非法经营罪、逃汇罪等罪名。企业在规划境外投资时，应当将核准备案作为不可逾越的前置环节，切实做到“先备案、后投资”。

（二）中国企业境外上市的备案程序不可逾越

境内企业未按规定履行境外上市备案程序而擅自境外发行上市，是近年来监管层重点关注的合规风险领域，在拟境外上市企业中尤为突出。

《境内企业境外发行证券和上市管理试行办法》要求境内企业境外上市前须向中国证监会履行备案程序。《对外投资规定》第12条再次明确将“信息报告”确定为法定义务。

2025年10月1日，中能粮科境外上市主体Zhong Guo Liang Tou Group Limited在未完成备案的情况下，通过与一家SPAC公司合并交易在纳斯达克上市。中国证监会立即通报美方，该股上市当天即告停牌。这是该办法实施以来首例未备案上市案件，处罚力度空前：中能粮科被罚300万元，直接负责人蒋振军被罚150万元，负责该项目的律师事务所被罚50万元，承办律师被罚20万元。

此案为所有拟境外上市企业敲响了警钟——中国企业境外上市的备案程序不可逾越，违法违规必受严惩。境外上市备案绝非可以敷衍的“走流程”，而是决定交易合法性的前置条件。企业在启动境外上市前，务必确保境外直接投资备案与中国证监会备案同步推进、环环相扣。

三技术出海“软性转移”将触及违法红线

在技术出海领域，此前不少企业存在一种认识误区：只要不直接出口设备和技术实物，通过人员外派、技术培训、远程指导等方式向境外转移技术，就不会触发出口管制。然而，《对外投资规定》实施后，这种长期存在的“灰色地带”将被彻底封堵。

《对外投资规定》第13条明确禁止：“投资者开展对外投资活动，不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或者未经许可出口、使用国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据；不得以跨境派遣技术人员、组织人员赴其他国家（地区）工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式向其他国家（地区）转移国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或者未经许可向其他国家（地区）转移国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据。”

该条款首次在行政法规层面将跨境派遣技术人员、组织人员赴境外工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训这四种“软性”技术转移路径明确列为禁止或限制行为。

第28条规定：“违反第13条的，由有关部门责令改正，给予警告，没收违法所得，可以并处5万元以上20万元以下的罚款；情节严重的，可以并处20万元以上100万元以下的罚款，并可以禁止其1年以上3年以下从事对外投资活动。”

这一条款的意义远不止于行政处罚层面的加码，它触及的是当前国际产业竞争中最核心的领域。人工智能、半导体、先进制造、生物医药等领域的企业，恰恰是我国参与国际竞争的主力军，也是技术出口管制的重点对象。这些领域的龙头企业掌握着大量关键技术和核心数据，在国际市场上与竞争对手展开激烈角逐。国家近年来反复强调要保护核心技术、维护产业链安全，而《对外投资规定》第13条正是这一政策导向在法律层面的具体落实。单纯派遣技术人员出境、为境外主体提供技术落地指导、协助境外完成技术迭代等看似普通的“软性服务”，均被认定为技术出口行为，不再可以“正常人才交流”或“技术合作”为由豁免合规审查。

四境外投资国家安全审查面临诸多问题

涉及关键技术、重要数据、战略资源、关键基础设施的境外投资，可能触发国家安全审查。

其中，“关键技术”的范围主要依据商务部、科技部联合发布的《中国禁止出口限制出口技术目录》确定，该目录以公告形式动态调整；“重要数据”主要依据《数据安全法》确立的数据分类分级保护制度，由各地区、各部门制定重要数据具体目录；“战略资源”主要依据《矿产资源法实施条例》，将锂、钴、镍、稀土、铜、钨、镓、锗等36种矿产正式列入国家级战略性矿产资源目录；“关键基础设施”则主要规定于《外商投资安全审查办法》第4条，涵盖重要基础设施、重要能源和资源、重大装备制造、重要信息技术服务等领域。

《对外投资规定》第15条将境外投资安全审查确立为与核准备案并行的独立监管程序——安全审查不再是核准备案中可以附带考量的因素，而是一道独立的、具有一票否决效力的法律关卡。该条明确规定：“国家健全境外投资安全审查制度，国务院投资主管部门、商务主管部门会同国务院其他有关部门对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分进行安全审查。有关组织、个人应当予以协助、配合，不得拒绝、阻碍。”

审查标准采用的是“影响或者可能影响”这一风险预防标准，而非“已经造成实际危害”的标准，门槛相对较低。该制度的建立，是我国在推进高水平开放和应对复杂国际局势时强化安全保障能力的重要体现。从功能上看，该制度有助于防范关键技术、产业链关键环节在投资活动中非正常流失，与出口管制、技术进出口管理等制度形成协同效应。

近期发生的Manus收购案尤其值得关注。Manus由国内初创团队孵化，创始人肖弘为90后，江西吉安人，2015年毕业于华中科技大学，此前在国内连续创业。其背后的运营主体为北京蝴蝶效应科技有限公司，成立于2022年4月20日。2025年3月，该团队推出通用型AI智能体产品Manus。2025年6月，公司宣布将全球总部从中国迁至新加坡，运营主体变更为新加坡公司BUTTERFLY EFFECT PTE. LTD.，同时裁撤国内大部分员工，仅保留核心技术人员迁往新加坡。2025年12月，美国科技公司Meta（注册于美国特拉华州，总部位于加州）宣布拟以约20亿美元收购Manus。2026年4月27日，中国外商投资安全审查工作机制办公室（国家发展改革委）依法作出禁止投资决定，要求当事人撤销该收购交易。

这是《外商投资安全审查办法》2021年实施以来首例被公开叫停的人工智能领域外资收购案。监管机构认定“该交易属于典型的‘洗澡式出海’”，将国内培育的前沿人工智能核心技术、算法、用户数据向境外主体转移，可能损害我国人工智能、数据领域国家安全，依据《外商投资安全审查办法》第9条、第12条作出禁止投资决定，并要求限期处分股权、资产以消除安全风险。

此外，近期还发生了国内企业拟境外转让稀土、稀有矿产股权被监管叫停的案件。据发改委、商务部的境外投资备案实操口径，境内主体向境外转让稀土、锂、钴、重稀土等战略矿产企业股权，或新建海外矿产冶炼项目，经安全评估认定威胁战略资源安全的，不予备案，项目不得实施；已私下完成股权划转的，责令回购、处置境外股权。其法律依据包括《企业境外投资管理办法》及《对外投资规定》中关于战略资源、关键技术类境外投资须经国家安全审查的相关规定。

以上两起案件表明，无论是前沿技术领域的跨境并购，还是战略资源领域的股权转让，只要涉及影响或可能影响国家安全的境外投资，安全审查这道独立的“一票否决”关卡都不可绕过。企业在规划境外投资时，应当将安全审查作为与核准备案同等重要的前置程序纳入交易结构设计，而非在交易推进过程中再行评估或寄望于事后补救。

五跨境数据与证据出境是被忽视的合规“暗礁”

跨境数据与证据出境，是境外投资合规中最容易被低估的风险敞口。当境内企业因境外投资而卷入境外诉讼、仲裁或监管调查时，如需向境外提交证据或材料，将同时触发保密、数据安全、个人信息保护、技术出口管制及司法协助等多重法律义务。实践中，不少法务人员在收到境外仲裁庭或法院的证据披露指令后，第一反应往往是“如何按时提交”，而非“能否提交”——这一思维定式恰恰是风险的起点。

《对外投资规定》第22条明确：“中国境内组织、个人参与对外投资相关仲裁、诉讼或者受到境外司法、执法机构相关调查，需要向境外提供证据或者相关材料的，应当遵守保守国家秘密、数据安全、个人信息保护、技术出口管理、出口管制、司法协助等法律、行政法规和国家有关规定。依法须经主管机关准许的，应当履行相关法律程序。”

该条款的核心意义在于，它从行政法规层面将对外投资中可能面临的跨境证据提交行为，明确纳入了多重合规审查的框架之内，而非仅凭商业判断或仲裁庭指令即可决定。国际仲裁庭通常遵循严格的程序时间表，但第22条要求的行政准许程序为证据出境设置了明确的合规前提，企业如果忽略这些“不可逾越”的境内法律义务，可能陷入“违反仲裁庭指令”与“违反本国法律”的两难境地。

这一规定并非孤立存在，而是与既有法律形成了紧密的制度衔接。根据《数据安全法》第36条，非经中华人民共和国主管机关批准，境内的组织、个人不得向外国司法或者执法机构提供存储于中华人民共和国境内的数据。违反该条规定，未经主管机关批准向外国司法或者执法机构提供数据的，由有关主管部门给予警告，可以并处十万元以上一百万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以上十万元以下罚款；造成严重后果的，处一百万元以上五百万元以下罚款。

根据《保守国家秘密法（2024年修订）》，相关数据信息若单独或经汇聚关联后涉及国家秘密及社会公共利益的，不得对外提供。此外，符合规定情形的，还需履行数据出境安全评估及认证的相关要求。企业在面对境外诉讼或调查时，绝不能将境内的证据材料随意提交境外，否则将面临从行政处罚到刑事追责的严重后果。

2019年，香港明正国际贸易公司因涉嫌协助朝鲜洗钱被美国司法部调查，美国联邦法院向招商银行、交通银行、浦发银行三家机构的香港分行发出传票，要求调取相关客户的全部交易流水及账户资料。三家银行统一以两地银行保密法律和跨境取证应通过中美刑事司法协助渠道为由拒绝配合，美方法院随即以藐视法庭为由裁定每日五万美元罚款，上诉后仍被维持。该案暴露了中资金融机构在中美法律冲突下的合规困境，也直接推动了我国跨境数据及金融监管立法的完善。

上述案例传递的信号足够清晰：跨境数据和证据出境绝非可以随意处置的商业事务。《对外投资规定》第22条与《数据安全法》第36条已将未经批准向境外提供数据或证据的行为置于严格的法律审查之下。企业不能以“配合境外程序”为由擅自将境内材料提交境外，否则将面临从行政处罚到刑事追责的连锁风险。尤其需要注意的是，该条的适用范围并不限于传统的应诉场景——对外投资存续期间，因境外分公司、子公司运营而产生的任何向境外提供境内数据或证据的需求，都可能落入其规制范围。

六企业合规行动建议

基于上述五大风险分析，我们建议企业重点关注以下事项：

（一）针对过往项目应该全面核查

企业应立即开展自查，全面梳理所有境外投资项目，包括境外子公司、特殊目的公司、协议控制等所有形式，逐一核查是否已完成发展和改革主管部门的核准或备案、商务主管部门的核准或备案以及外汇登记。同时要核查是否存在通过人员派遣、技术指导等方式向境外转移受限技术或数据的情形，并核查境外子公司是否已建立合规经营、内部控制、安全生产等制度。

（二）针对未来拟开设项目应从源头管控风险

核准备案、安全审查、出口管制许可、数据出境评估这四道程序，应当从新项目立项阶段就与技术论证、财务测算同步纳入考量，而非等到条款锁定后再启动。涉及AI、半导体、关键数据、战略资源等敏感领域的，建议主动委托专业机构出具风险评估意见，不要消极等待监管介入。

（三）将合规责任落实到人

《对外投资规定》第27条至第29条已将直接负责的主管人员和其他直接责任人员纳入处罚范围，个人罚款与市场禁入措施并存，企业上下都不能再抱有“合规只是公司的事”的侥幸心理。一方面，应对相关高管和经办人员开展有针对性的合规培训，让其了解核心条款、法律后果及违规成本；另一方面，可在制度层面协助客户完善合规责任清单和授权审批流程，将立项、核准、出资、运营、退出等各阶段的具体职责分解到人，做到责任有据、履职留痕。尤其要留意第13条的规定——跨境派遣技术人员、组织人员赴境外工作、提供技术指导或安排培训等行为，已被明确列为违规路径，派驻境外的人员本身即构成合规风险节点，需专门对其界定技术交流与数据传递的行为边界。

（四）持续关注配套规则与合规论证

《对外投资规定》作为框架性行政法规，后续大概率会有部门规章或实施细则跟进，居民个人对外投资的具体办法也将另行制定。企业应保持对配套规则动态的持续关注，及时调整自身合规体系。对于规则尚不明朗或存在争议的事项，建议在操作前寻求主管部门的书面指导或委托专业机构进行合规论证，避免事后被动追责。

（五）建立常态化合规运行机制

上述各项举措不应止于阶段性自查，而应转化为持续运转的合规机制。我们建议把境外投资合规纳入年度合规工作计划，建立定期排查与随机抽查相结合的常态化检查制度，明确问题发现后的内部报告路径和处置流程。对已识别的合规隐患，实行台账管理、责任到人、限期整改、闭环销号。合规的本质是从“事后补救”走向“事前预防”，从“被动应对”走向“主动管理”，只有形成制度化的运行惯性，才能在日趋复杂的境外监管环境中稳住基本盘。

七结语

当前地缘局势风云变幻，大批中国企业在全球化进程中深度融入国际市场。本次《对外投资规定》落地，为出海企业清晰划定合规红线、筑牢发展屏障。我们将助力出海企业对标新规、完善合规体系，稳健开拓海外市场，行稳致远、发展向好。

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