21世纪经济报道记者卢陶然 雷椰 李德尚玉
“十五五”时期是我国加快经济社会发展全面绿色转型的关键期，也是实现碳达峰目标的决胜期。
6月29日，国务院常务会议审议通过《“十五五”碳达峰行动方案》（以下简称“行动方案”）。会议指出，要发挥碳达峰碳中和战略牵引作用，促进经济结构转型升级，打造更多绿色经济增长点。要聚焦重点领域、关键环节持续用力，加快能源结构调整优化，推进产业绿色化低碳化，健全完善法律法规标准、碳排放统计核算等体系，科学有序开展评价考核，将绿色低碳导向融入国民经济循环各领域各环节，推动形成绿色生产生活方式，厚植高质量发展绿色底色。
多位受访者对21世纪经济报道记者表示，行动方案的出台为实现碳达峰目标提供了系统性保障，“双碳”正从约束性目标转变为经济增长的“牵引力”。
明确未来五年碳达峰“施工图”
此前，中办、国办印发的《碳达峰碳中和综合评价考核办法》明确规定，国家发展改革委应当会同有关部门围绕如期实现2030年前碳达峰目标，制定“十五五”碳达峰行动方案。如今，这一纲领性文件经过国常会审议通过，正式落地。
中国银河证券研究院新发展研究院国际ESG中心主任马宗明对21世纪经济报道记者表示，行动方案对如期实现2030年前碳达峰目标的核心作用可概括为“托底”和“加速”两个方面。一方面，方案通过调整能源结构、重点行业降碳等硬任务，确保非化石能源消费比重达到25%左右、单位GDP二氧化碳排放比2005年下降65%以上等核心指标如期实现；另一方面，通过完善法律法规和考核机制，推动各领域减排形成合力。
值得注意的是，国常会再次明确，“要发挥碳达峰碳中和战略牵引作用，促进经济结构转型升级，打造更多绿色经济增长点”。
从政策导向来看，“双碳”正从约束性任务向增长“牵引力”转变。马宗明表示，往年政策更多侧重于减排目标和能耗约束，而从2025年中央经济工作会议到此次行动方案，更加强调“双碳”的“战略牵引”作用，将其定位为经济转型升级、新质生产力培育和高质量发展的牵引力，整个逻辑从“降碳要付出成本”转向“降碳要创造经济增长”。
马宗明表示，这种转型正通过存量端和增量端两个方向同步推进：存量端通过碳约束和能效标准倒逼传统产业提质增效，推动钢铁、化工、建筑等产业从规模性扩张转向高端化、低碳化，淘汰落后产能，提升全要素生产率；增量端则引导资金、技术和人才向低碳领域集聚，形成新的增长动能。
国家金融与发展实验室副主任曾刚在接受21世纪经济报道记者采访时表示，“双碳”目标的牵引作用，本质上是用一套明确的约束和导向，倒逼并引导经济从规模扩张转向质量提升。它不是单纯做减法，而是在淘汰落后产能的同时培育新动能。
曾刚认为，今年出台的《碳达峰碳中和综合评价考核办法》自2026年度起对各省级党委、政府实施考核，设置了碳排放总量、强度等控制指标和支撑指标体系。考核对象虽是地方政府，但传导机制清晰——地方为完成指标，必然将压力分解到重点用能和高排放企业，预计在2026年度考核数据采集启动后即开始对企业生产产生实质影响，对超标产能、落后工艺的约束会逐步收紧。
曾刚建议，企业应未雨绸缪，尽早建立规范的碳排放台账，提升核算能力；提前布局节能降碳改造和绿电采购；关注所在行业能效基准要求，避免被列入限产或淘汰名单；同时把握碳交易、绿色金融等机遇，将合规成本转化为竞争优势。
国常会还提出，“推动形成绿色生产生活方式，厚植高质量发展绿色底色”。
马宗明表示，生产端的变化最为直观，“很多企业虽然还没有建立完善的碳管理或ESG管理体系，但绿电直购、余热余压利用等过去可选的低碳行动已基本成为企业的标配。龙头企业则将碳管理和ESG管理上升到了战略层面。”
马宗明指出，绿色低碳融入国民经济循环的过程，是一个从生产到流通、分配、消费的全链条正向闭环。生产环节通过碳市场、绿色制造体系推动全流程清洁生产和循环经济；流通环节通过绿色物流、循环包装、供应链链主企业的低碳准入标准，带动上下游产业链协同减排；分配环节通过财政政策、绿色金融、碳减排支持工具、碳市场交易以及地方性补贴等激励约束机制，引导资源向低碳领域配置；消费环节通过绿色产品认证、以旧换新等政策，引导消费者选择低碳产品，形成绿色低碳的市场需求。整个链条正在形成一个正向循环，将绿色低碳融入宏观层面国民经济循环的各领域各环节，厚植高质量发展的绿色底色。
能源转型升级是首要增长点
国常会要求“聚焦重点领域、关键环节持续用力，加快能源结构调整优化，推进产业绿色化低碳化”。
当前我国经济结构正呈现“含绿量”与“含金量”同步提升的态势。曾刚分析，传统高耗能产业加快转型，新兴绿色产业快速壮大。我国已建成全球最大、最完整的新能源产业链，提供了全球约八成的光伏组件和七成的风电装备。
马宗明认为，“双碳”带来的经济增长点不是单一维度的，而是覆盖全产业链条的投资机遇，能源转型升级是首要增长点。
“十五五”期间能源重点领域投资项目将超过20万亿元，覆盖风光发电、新型储能、智能电网、氢能以及新能源设备、电力建设等全产业链。绿色制造和低碳技术方面，节能降碳装备、碳捕集、绿钢绿铝、新能源汽车等高端绿色产品的制造，正在成为工业领域新的增长点。在循环经济与绿色服务领域，绿色金融、碳交易服务、咨询等第三方服务机构近年来增长迅速，已成为新的赛道。
那么，在加快能源结构调整优化中，哪些是重点领域以及关键环节？对于高耗能企业，应如何推动其绿色化低碳化？
曾刚认为，能源结构调整的关键在于“一升一降”：提升非化石能源消费占比，有序降低对煤炭等化石能源的依赖。重点领域集中在电力、钢铁、水泥、炼油、合成氨等高耗能高排放行业，其中钢铁行业能源消费占全国总量的11%以上，是攻坚重心。
关键环节则在于节能降碳技术改造、用能设备更新与能效标杆水平对标。曾刚表示，对高耗能企业而言，推动绿色化低碳化应分类施策：对标能效基准与标杆水平，淘汰低效产能；推广电弧炉短流程炼钢、原料燃料替代等先进工艺；加大绿电消纳和余热余能回收利用力度。目前粗钢、水泥等行业仍有约15%产能低于基准水平，改造空间和减排潜力都相当可观。
国常会提出，健全完善法律法规标准、碳排放统计核算等体系，科学有序开展评价考核。
在统计核算方面，曾刚介绍，按照《完善碳排放统计核算体系工作方案》部署，2026年至2030年的重点是全面提升核算能力，构建系统完备的体系。优化方向包括：统一国家与省级核算制度，健全重点行业核算标准和规则，推动重点用能单位在线监测与直接计量，提升数据的真实性、一致性和可比性，为考核履约提供高质量数据支撑。
曾刚表示，当前亟待加强的工作包括：一是碳排放领域的专门立法，尽快推动应对气候变化、碳排放权交易等上位法落地，改变制度依据多为部门规章、层级偏低的局面；二是分行业、分产品的碳排放核算标准与碳足迹标准体系建设，以解决其尚不健全、与国际规则衔接不足的问题。
厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强向21世纪经济报道记者表示，碳排放统计核算基础框架已初步建立，但其过程十分复杂。若让企业自行申报，数据往往不够准确，而由第三方核查同样存在精度不足的问题。
“因此，碳核算需要一个相对较长的完善过程，且必须与碳市场紧密结合，准确的核算需要与利益或成本挂钩，碳市场恰恰提供了这样的激励与约束机制，二者应协同推进。此外，欧盟碳边境调节机制也将对中国碳核算形成外部推动力，要求核算体系具备公信力、透明度和准确性，才能获得国际认可。”林伯强表示。
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