专家解读 | 张广汉：让居民成为历史文化街区的“守护者”与“受益者”——学习《城市更新“十五五”规划》心得体会|名城|城市更新“十五五”规划|张广汉|文化街|老街区

导读

国务院日前印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），这是城市更新领域第一部国家级专项规划，明确了“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。这些部署将如何重塑我们的城市面貌，又会给百姓生活带来哪些可感可及的改变？中国城市规划学会特别推出【城市更新“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动，邀请多位专家学者围绕《规划》的重点任务与关键举措进行深度剖析与交流探讨。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

本文字数：2276字

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作者

张广汉，中国城市规划学会历史文化名城规划分会副主任委员中国城市规划设计研究院副总规划师

今年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，这是我国首个国家层面的城市更新中长期发展规划。在这份规划中，我最关注的是“促进城市文化繁荣发展”部分明确提出：“建立以居民为主体的保护实施机制，提升人居环境品质。” 立足长期深耕历史文化街区保护更新的一线实践，系统研读《规划》精神可以深刻认识到，历史街区保护绝非简单的建筑修缮、风貌整治，核心是守住人居烟火、延续城市文脉。唯有牢牢坚持居民主体地位，构建共建共治共享的保护更新体系，方能实现历史文化街区的活态传承与可持续发展。

一

《规划》的深意：从“拆了重建”到“居民主体”，是发展理念的重大转变

《规划》在总体要求中明确提出“坚持保护第一、应保尽保、以用促保”，并强调“坚决防止大拆大建、拆真建假”。过去很长一段时间里，不少城市将房地产开发理念用于历史城区，大搞成片拆迁和整体改造，导致宝贵的历史街区快速消失，原住民被迫迁离，传统生活场景被刻板表演化。调研发现，列入国家保护名录的1300多片历史文化街区中，不足20%的资金用于传统民居真实性保护修缮，出现了“文化空心化”和“千街一面”的同质化困境。

《规划》提出“建立以居民为主体的保护实施机制”，正是对这一突出问题的有力回应。在扬州仁丰里历史文化街区，保护模式从过去“拆了重建”向如今“以居民为主体”保护修缮的转变。这不仅是工作方法的调整，更是一次深刻的发展理念之变——从“拆真建假”到“留住原住民”，从“大拆大建”到“微更新、渐进式”，从“政府说了算”到“居民当主角”。其核心逻辑在于：历史文化街区的灵魂不是冰冷的建筑，而是世代生活于此的居民及其承载的活态文化。

二

居民主体的双重内涵：既是保护的“主人翁”，也是发展的“受益者”

理解“以居民为主体”的保护实施机制，需要把握两个层次的内涵。第一，居民是保护决策的参与者。历史文化街区保护涉及方方面面，如果“关门做规划”、政府大包大揽，极易脱离实际、脱离民意，还会背上巨额债务。北京雍和宫大街、喀什古城等许多名城设立“名城保护议事厅”，定期组织居民、专家、部门三方协商，让保护规划和业态布局等事项共议共决。这样的机制让居民的切身感受和生活需求能够被及时倾听、真正尊重。

第二，居民是保护成果的受益者。老城区许多传统民居建筑已远超出房屋使用年限，屋面渗水漏水、缺少独立卫生间，原本的“好房子”变成了“不好的房子”。要让老城区居民住上“好房子”——在外观保护修缮的基础上不断改善内部基础设施，包括增加卫生设施、铺设网络等，实践“微更新”、渐进式保护理念。

三

让居民主体“落地生根”：从三个维度推动机制落实

如何把“以居民为主体”从政策理念转化为实践行动？结合《规划》部署，建议从以下三个维度协同发力。

一是完善政策保障和资金支持。建议中央财政设立“历史文化街区维护修缮专项资金”，根据《文物保护法》对私房修缮政府给予适当补助，对愿意疏解的居民提供保障性住房。《规划》明确通过中央预算内投资等对符合条件的项目给予支持，正是将顶层设计与基层需求有效对接。

二是搭建多元参与和议事平台。在保护更新规划指导下推行“居民自主更新，政府给予补贴”模式，建立“街巷共议制”，让居民、规划师、设计师、不同资金来源部门、私人投资者等定期同桌商议，建立合作机制。宜兴蜀山古南街确立“政府引导、居民参与、专家团队把关”的模式，制定民居修缮补贴管理办法，让居民“说了算”，真正成为历史文化的“守护者”。

三是改善人居环境留住“烟火气”。保护历史文化街区，最终目标是让居民过上更好的生活。要在风貌保护前提下积极推进市政基础设施改造，逐步进行成套化改造，完善公共服务设施，吸引年青人回来居住。让原住民不仅“愿意留”，更要“留得好”，让历史街区的“烟火气”源源不断滋养文化根脉。

四

结语

“古城保护不是冻结历史，而是让历史在现代生活中延续”。《城市更新“十五五”规划》提出“建立以居民为主体的保护实施机制”，正是对历史文化街区保护更新规律的科学把握。当居民的呼声被听见、权益被尊重、生活被改善，他们就会从被动的“保护对象”转变为主动的“保护主体”。这种转变，才是历史文化街区最持久、最可靠的保护传承力量。

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全文发布 | 国务院印发《城市更新“十五五”规划》