2025年7月1日，美国国际开发署（USAID）正式关闭。关闭一年来，美国的发展合作政策发生了诸多变化，包括大幅削减发展援助、退出多边机制、重新授权国际开发金融公司、提出“以贸易替代援助”新倡议等。这些举措不仅代表了美国发展援助政策在财政预算上的收缩，更标志着政策背后的理念发生了根本转向，对国际发展合作带来了一系列负面影响，使国际发展合作正经历自冷战结束以来最深刻的动荡。
当地时间2025年12月31日，美国华盛顿，罗纳德·里根大厦和国际贸易中心大楼外立面上，美国国际开发署（USAID）的标识残骸。视觉中国 资料图
美国关闭国际开发署后的四大政策变化
二战以来，美国是世界上最大的、最重要的援助国，其官方发展援助在全球总援助中的占比稳定在20%以上。美国国际开发署（USAID）拥有64年历史、在130多个国家运作，传统上，美国国际开发署管理了美国大部分对外援助资金和活动，拥有10000多名员工，2010年至2023年间平均占美国发展资金的比例达69%。
2025年7月1日，美国国务卿鲁比奥发表《让对外援助再次伟大》一文，指出美国国际开发署未能推进美国的国家利益，将正式停止实施对外援助，其职能被压缩并入国务院。
与此同时，美国发展合作政策发生了多方面的变化：第一，美国大规模削减对外援助资金。2025年，美国官方发展援助是289.5亿美元，较2024年的620亿美元下降了56.9%，导致发展援助委员会官方发展援助总额下降四分之三。
第二，美国大规模退出多边发展合作机制。2025年，美国先后退出了联合国人口基金、联合国贸发会议、联合国气候变化框架公约等66个国际组织，撤回或搁置了多项联合国发展进程，从退出第四届发展筹资问题国际会议到坚决反对联合国妇女地位委员会的关键条款，甚至公开拒绝并谴责联合国2030年可持续发展议程，试图从联合国体系中剥离可持续发展的国际合作框架。
第三，美国重新授权国际开发金融公司，重塑其全球发展战略。2025年12月，美国通过《DFC现代化与再授权法案》对国际开发金融公司进行了重新授权。授权后，美国国际开发金融公司的投资上限从原来的600亿美元提高到2050亿美元，增长超过了300%。同时，国际开发金融公司突破了原本由国际开发署承担的发展投融资职能，将投资重心转向符合美国地缘战略需求的新领域，优先支持能直接服务美国供应链安全、科技竞争目标的项目。
第四，特朗普政府提出了“以贸易代替援助”的方案。2026年4月27日，美国常驻联合国代表迈克尔·沃尔茨发起了“以贸易替代援助”（trade over aid）倡议，宣布将以私营部门投资和双边贸易协定取代发展援助，这也被称为是美国政府关闭国际开发署后的替代方案。沃尔茨提出，最有效的发展援助是各国私营部门之间的贸易伙伴关系，表达了特朗普政府从以捐助者为中心的发展援助更多转向私人之间的贸易和投资的转变。
归纳来看，这一系列发展援助政策的改变是美国全球发展战略从长期布局向短期功利化转向的集中体现，其深层动因在于美国国内政治、经济层面的变化。
在国内政治上，“美国优先”取代“全球领导力”成为特朗普政府外交政策的首要目标。2025年特朗普发布的《重新评估及调整美国对外援助的行政命令》明确提出，对外援助应推进美国的国家利益，必须以“美国优先”的外交政策为前提。援助被特朗普政府视为推进外交政策与国家战略的工具，而不是支持长期发展和全球团结的手段。
而美国国内财政压力与优先事项变化也削弱了公众对援助的支持。近年来，美国公共债务高企、通胀压力持续，其财政赤字迫使国内紧迫问题成为优先事项，发展合作、发展筹资与能源转型等全球发展议题以及支持各国实现可持续发展目标的举措都被推到了次要位置。
最直接、严重的影响发生在最贫穷、脆弱的社区
美国关闭国际开发署及政策调整对全球发展援助体系带来一系列负面影响，形成了多重冲击。
首先，美国关闭国际开发署带来了严重的人道主义危机。援助削减最直接和最严重的影响发生在世界上最贫穷和最脆弱的社区，引发了人道主义、粮食安全以及公共卫生方面的一系列灾难性后果。波士顿大学公共卫生学院的研究人员估算，美国援助削减导致的死亡人数为每小时103人。而《柳叶刀》的一项研究估计，到2030年，由于美国及其他西方捐助国削减对外援助，可能有940万至2260万人死亡，其中仅5岁以下儿童就有250万。世界卫生组织总干事谭德塞指出，美国终止对总统防治艾滋病紧急救援计划的资助导致过去20年的进展化为乌有，并导致2025年新增艾滋病死亡病例300万人。
其次，美国发展援助政策的变化引发新一轮“援助疲劳”，传统援助国纷纷削减援助预算，加剧了全球发展资金危机。
英国宣布将发展援助从国民总收入的0.5%降至0.3%，德国删除了发展援助0.7%的承诺，荷兰计划从2027年开始就减少20亿欧元的发展援助支出。2025年，发展援助委员会官方发展援助总额为1743亿美元，较2024年减少23.1%，这是有记录以来最大的年度收缩，使政府开发援助（ODA）回到了2015年的水平。此外，根据经济合作与发展组织（OECD）数据，2026年ODA将继续削减5.8%，这一数据还没有将中东冲突在内的地缘政治动荡考虑进去。
综合来看，德国、美国、英国、日本和法国五大援助国占ODA总跌幅的95.7%。并且随着对国防和国内优先事项资金需求的增加，传统援助国的这一削减趋势在短期内不会发生逆转。
第三，美国调整发展援助政策更深远的影响是对国际发展援助体系理念的冲击。国际发展领域著名社会活动家拉吉·库马尔在《旧援助模式已死》一文中提出，“当特朗普政府对国际开发署施以大锤时，标志着国际发展一个时代的结束。”美国关闭国际开发署后，整个发展合作领域进入了混乱的时期，资金削减，长期围绕援助的国际共识似乎也突然瓦解，发展援助体系存在的正当性与现实意义动摇。例如，“以贸易取代援助”倡议旨在将对外援助与美国的经济利益相结合，这标志着美国将经济伙伴关系置于传统对外援助之上，也意味着交易主义、民族主义正在替代全球团结成为其对外援助的新理念。
面对危机，中国如何推动全球治理走深走实
6月17日，中国政府发布《构建更加公正合理的全球治理体系：中国的理念、倡议与行动》白皮书。白皮书指出，当今世界面临严峻复杂的危机挑战，日益严峻的挑战呼唤更加有效的治理，全球治理倡议为破解难题提供时代答案。王毅外长在当天的发布会上回答记者提问时表示，下阶段推动全球治理倡议走深走实，离不开大国承担责任，也离不开多边机制发挥作用，更离不开国际社会的共同努力。
在美国大规模退出发展援助领域时，中国正推动全球发展治理体系朝着更加公正合理的方向发展。但中国不会简单或盲目地填补真空，而是将继续发挥自己的优势。
第一，继续聚焦自身优势，高质量推进“一带一路”倡议。面对美国退出带来的巨大资金与制度真空，国际社会普遍期待中国“补位”或“接盘”。但是，简单或盲目地“补位”逻辑，并不符合中国的发展合作模式。当前，中国在海外投资建设的公路、铁路、机场、港口、发电厂、水塔等基础设施项目已经成为了中国发展援助的重要标志，强化了互联互通，促进了当地经济发展。面对全球发展鸿沟拉大、发展资金缺口扩大等挑战，中国应继续大力推进高质量共建“一带一路”，继续以高质量基础设施和产业合作为重点，构筑立体互联互通网络，持续加大发展资源投入，拓展多元融资渠道，增强发展中国家内生动力。
第二，践行全球发展倡议，以全球发展倡议来重构国际发展合作的叙事逻辑。今年是习近平主席提出全球发展倡议5周年。全球发展倡议推动了发展议题重回国际议程中心，着眼于共同发展，坚持“普惠包容”，关注发展中国家的特殊需求，强调通过缓债、发展援助等方式支持发展中国家的发展。这与美国当前退出发展援助并强调发展援助工具化的逻辑形成鲜明对比。中国将继续依托全球发展倡议，聚焦减贫、粮食安全、卫生健康、气候变化、数字经济等重点合作领域，为发展中国家提供务实支持，帮助它们破解发展瓶颈，落实可持续发展目标。
第三，加强与全球南方国家的合作，改革完善全球发展治理体系。一方面，支持联合国的核心地位与作用，推动联合国发展系统的改革，强化发展领域的授权机制和资源投入，加快落实联合国2030年可持续发展议程，并提前谋划后2030年发展议程，增强全球南方国家的代表性与话语权；另一方面，进一步加强与全球南方国家的协作，在债务可持续性、气候变化等发展议题上形成灵活的“议题联盟”，创新发展融资渠道，助力解决发展不平衡不充分问题，构建新型全球发展伙伴关系，进一步完善全球发展治理体系。
（黄超，上海社会科学院世界经济研究所副研究员）
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