威尔士水务被罚4470万，水费高于平均：公共所有非万能药|公用事业|威尔士|政府|水务|能源

威尔士水务的案例表明，把公用事业重新收归国有，并不能自动解决行业的所有问题。从这个意义上说，安迪·伯纳姆关于国有化风险“复杂且昂贵”的判断并没有错。

对伯纳姆来说，有一个消息或许算得上利好：撒切尔时代最初私有化的10家水务公司中，已经有一家回到了公共所有的轨道。经过世纪之交一场复杂的公司重组，服务300万人口的威尔士水务于2001年转为非营利机构。它没有股东。正如其官网所说，财务盈余会“直接用于压低账单，并维护你的用水和美好环境”。

这一模式运行得如何？在摆脱追逐分红的股东25年后，它是否证明了自身更优？答案并不完全如此。威尔士水务在客户信任度指标上通常得分较高，但在水费和污水溢流表现上，大致处于行业中游。

威尔士水务最近因污水处理厂运营中存在“严重且不可接受的违规行为”，并“导致污水过量排入环境”，被英国水务监管局处以4470万英镑的“执法方案”处罚——换句话说，就是罚款。监管机构这次面向全行业展开调查，多数公司都受到了处罚；但若按营业收入占比这一衡量严重程度的监管标准来看，威尔士水务7.5%的处罚比例处于较高水平。

当然，单一样本的说服力有限。但威尔士水务至少提醒人们，认为只要改变所有制结构，就能治好整个行业的顽疾，这种想法过于简单。融资能力、运营效率、技术水平、管理问责和监管强度这些看似乏味的因素，同样重要。

伯纳姆对此想必也心知肚明。尽管他呼吁对水务和能源实行“更强的公共控制”，引发了不少关注，但在具体方案上，他的表述一直较为模糊。他唯一明确的承诺，是说泰晤士水务“应该被国有化”，但即便这句话本身，含义也并不完全清楚。

他指的是全面、永久的国有化吗？还是说，他谈的是特别管理程序？两者并不相同。后者意味着，在债权人对债务作出不可避免的减记后，泰晤士水务仍有可能重新回到私营部门手中。至于股东，他们的权益已经被清零。

对于泰晤士水务之外的行业部分，伯纳姆看起来采取的是更长期的视角。他说：“这是一个为期10年的计划，要实现更多公共控制、更多公共所有。”“不一定要立刻把整个行业全部国有化，因为那样做很复杂，而且可能代价高昂。你需要看这个国家不同地区的不同情况。”

“复杂且昂贵”这一判断是公允的。泰晤士水务或许可以以相对较低的成本实现国有化，因为在政治压力下，债权人的谈判筹码正在减弱，其债券的市场价值也在下滑。但对那些仍具偿付能力的水务和能源公司来说，情况完全不同。除非伯纳姆愿意与机构投资者打法律战，否则很难以低于公允市场价格的水平完成收购，而这些投资者很可能又是他在其他基础设施项目上希望争取支持的对象。

如果像一些智库外围倡议者所主张的那样，把能源输电网络也列入目标名单，所需金额还会急剧上升。英国国家电网公司市值为620亿英镑，不过其中一部分反映的是其规模可观的美国资产；苏格兰和南方能源公司的估值则为290亿英镑。这些都是体量庞大的企业。

至于复杂性，确实存在。高压输电运营商正处于一项为期5年、总额700亿英镑的电网升级工程初期。改变所有权结构可能需要18个月，而由此带来的种种麻烦，很可能会让能源大臣埃德·米利班德错过其2030年实现清洁电力的目标。

同样，水务公司目前也正处于关键的追赶阶段，急需改造老化的污水和水处理设施。这也是基尔·斯塔默政府没有考虑国有化的原因之一。真正令人担心的，是英国高铁二号线那种由国家主导管理的经验。高铁二号线和水务公司一样，在新基础设施建设中高度依赖第三方承包商，而在高铁二号线项目中，这些承包商几乎是在纳税人的钱上“大快朵颐”。

把这一问题与伯纳姆对曼彻斯特公交系统的重组相提并论，并不成立。曼彻斯特“蜜蜂网络”是轻资产模式，而公用事业是重资产行业。铁路运营商被收归国有的做法，也无法提供可借鉴经验。铁路的处理方式是等待特许经营权到期——通常为固定7年——因此成本为零；而水务公司拥有自己的资产，持有的是25年滚动牌照。

这并不是说国有化做不到。如果相信能源和水务这类服务只能由国家提供，那么国有化当然是唯一道路。而且有一个好处无可否认：国家的融资成本更低。

不过，也要注意到，乔恩·坎利夫爵士主持的独立水务委员会在报告中指出，在“与英格兰和威尔士情况大体相似的国家”进行比较后，其分析“并未证明任何一种所有制模式在所有情况下都普遍优于其他模式”。这份报告构成了国王演讲中拟议《清洁水法案》的基础。报告认为，“无论采取何种所有制模式，强有力且以证据为基础的监管，对于确保客户和环境得到保护都至关重要”。

也正因如此，伯纳姆这项为期10年的“更多公共控制”计划，其第一阶段很可能最终只是斯塔默政府现有方案的一个改造版本。需要提醒的是，《清洁水法案》的目标，是“推动行业摆脱由水务公司自我评估、自我打分的体系，建立更强有力、更积极主动的监督和监管机制，并通过一个能够对水系统进行综合管理的新监管机构来实现这一点”。

伯纳姆可能加入的更强元素，是更多地方层面的主导权，这与他在周一演讲中提出的权力下放议程相一致。事实上，坎利夫主持的水务委员会报告也鼓励这样做。报告高度评价了伯纳姆领导下的大曼彻斯特联合管理局所发挥的作用，称其展示了“如何通过自愿的跨部门合作，实现更具区域性的水务规划”。

报告提到，大曼彻斯特联合管理局、英国环境署和联合公用事业公司之间建立了合作关系，借此争取额外资金、优先推进特定项目，并总体上让地方在规划中拥有更多发言权。

委员会一项较少受到关注的建议是，应通过设立包含地方政治领导人的“战略委员会”，将这类合作关系制度化。报告称，民选市长应当拥有“影响、了解并从水系统规划中获得信息的机会，以推动可持续增长”。这显然与伯纳姆关于权力下放和“地方感”的思路有多处契合。

这是否等同于“更大的公共控制”？如果这句话被理解为由国家直接拥有英格兰所有水务公司，答案显然是否定的。主张纯粹国有化的人不会满意。但从政治上看，伯纳姆完全可以说，他是在现政府法案的基础上，先注入一剂“曼彻斯特式”改革，作为第一步。至于更强硬措施的威胁，则可以留待下一届议会继续存在。在财政空间受限、政府连国防承诺都难以充分筹资的现实下，这会是一条更务实的路径。

当然，泰晤士水务仍可能被当作一个单独案例处理。对于这个行业中最严重的危机企业，以及未来任何陷入同类困境的公司，所有解决方案都可以保留。就连水务委员会也承认，类似威尔士水务这样的非营利模式，“也许可以成为进入特别管理程序公司的一个可能退出路径”。