2026年4月20日，美国海关与边境保护局开始向进口商退还总额达1660亿美元的“非法关税”，这意味着实施近一年、造成国际经济严重混乱的“对等关税”终于被纠正。然而，作为过渡手段的“122 进口附加税”已在2月20日开始实施，多个名目的“301调查”“232调查”等已在持续推进中。美国贸易代表办公室 2026年3-4月推出的出版物更直接表明美国在单边主义和贸易保护主义方向愈行愈深。对中国来说，尽管激进“对等关税”的威胁已不存在，“芬太尼关税”也被取消，但包括“301 措施”在内的风险仍然存在。然而，正如2025 年中美经贸关系历经震荡起伏，终于经过五轮经贸磋商和元首外交实现稳定向好一样，今年3月15-16日和5月13日的中美经贸磋商、5月13-15日举世瞩目的美国总统特朗普访华和两国元首外交也将为下一步的中美经贸合作与世界经济注入更多确定性和稳定性。
一、特朗普“对等关税”的实施和裁决结果
（一）“解放日”与全球“对等关税”
2025年4月2日，美国总统特朗普（Donald Trump）在白宫签署两项关于“对等关税（reciprocal tariffs）”的行政令，迅速掀起了一场波及全球的关税风暴。行政令中特朗普宣布对所有国家征收 10% 的“基准关税”，自4月5日生效；同时对与美国存在显著贸易顺差的国家征收更高的“对等关税”，自4月9日生效。其中“对等税率”被计算为“美国对该国贸易逆差”除以“该国对美出口额”的值的二分之一。在这一政策下，包括中国在内的多国输美产品被加征关税，其中欧盟、日本、英国、澳大利亚等国被征收 10%-24% 不等的关税，斯里兰卡、越南、柬埔寨等国被征收 的税率高达44%、46%、49%。连对美国贸易处于逆差的巴西也在 10% 基础上又被额外加征40%关税，合计50%。
在2025年4月2日特朗普宣布的“对等关税”中，中国输美产品被加征的关税为34%，叠加2月1日、2月28日美国以芬太尼问题为由对所有中国输美商品加征的两次 10%关税，中国输美商品税率累计提高54%。面对美国的无理行为，中国采取了坚决的反制措施，中美双方在数日内快速、密集对对方产品加征报复性关税。到4月10日，美国宣布对中国输美商品征收“对等关税”的税率进一步提高至125%。次日，中国宣布自 2025年4月12日起，将原产于美国的进口商品所加征的关税税率由84% 提高至125%；如果美方继续关税数字游戏，中方将不予理会。至此，美国对中国商品加征关税才基本告一段落。此后经过日内瓦、伦敦、斯德哥尔摩、马德里、吉隆坡一共五轮会谈，美国分阶段同意暂停实施大部分“对等关税”，中美贸易才在 2025 年 10 月底基本回到常态。
（二）“对等关税”和“芬太尼关税”被判定违法
特朗普政府推行的“ 对等关税”援引的是美国 1977 年《国际紧急经济权力法案》（International Emergency Economic Powers Act of 1977，简称 IEEPA），该法案授权总统在“国家紧急状态”下“调查、在调查期间予以冻结、规制、指示并强制执行、使之无效、废止、防止或禁止……进口或出口”，虽然这一职权清单中并没有提及任何关于关税（tariffs）或税捐（duties）的内容，但特朗普政府试图将其中“规制……进口（Regulate…Importation）”解释为可以征收关税，于是援引该法以货物贸易逆差构成“国家紧急状态”为由对进口商品大幅加征关税。此前，特朗普在 2025年2月以芬太尼走私威胁国家安全为由宣布“国家紧急状态”，并据此对加拿大、墨西哥和中国产品加征关税也是援引的该法案。因此，IEEPA 下的关税包括“芬太尼关税”和“对等关税”两种。
特朗普的这一关税政策引起了巨大争议，并从2025年4 月起引发大量诉讼。不仅加利福尼亚、纽约、亚利桑那等一共12个州先后起诉政府滥施关税政策“违法”，而且V.O.S. Selection Inc. 和 Learning Resources Inc.、hand2mind Inc.等小型进口商也起诉政府加征关税，两起诉讼均质疑特朗普援引《国际紧急经济权力法》征税的合法性。2025年5 月28日，美国国际贸易法院（U.S. Court of International Trade，简称 CIT）裁定特朗普援引IEEPA 对来自贸易伙伴的进口商品征收关税的行为超越授权、违法，并作出全国性禁令，要求立即停止执行。由于联邦政府不服 CIT 裁决，案件被上诉到联邦巡回上诉法院（U.S. Court of Appeals for the Federal Circuit，简称 CAFC）。2025年8月29日，联邦巡回上诉法院以7:4的投票结果维持美国国际贸易法院的原判。由于特朗普坚持自己的行动符合法律授权并确认将向美国最高法院提出上诉，联邦巡回法院允许这些加征关税措施维持到10月14日。
2026年2月20日， 美国最高法院（Supreme Court of the United States）公布裁决结果：最高法院以6:3的投票结果裁定IEEPA 授予总统的“规制……进口”权力指“修订、建立或控制”或“通过规则或限制进行指引”，并不包含征收关税，美国政府据此对相关贸易伙伴加征的“对等关税”“芬太尼关税”等相关关税违法，判决结果发布后即时生效。2月20日，白宫网站发布一项经特朗普签署的行政令，确认终止实施此前援引 IEEPA 推出的相关关税措施。3月4 日，美国国际贸易法院下达司法命令，要求美国海关与边境保护局（U.S. Customs and Border Protection，简称 CBP）停止依据 IEEPA 征收关税，并退还此前非法征收的相关税款。至此，特朗普 IEEPA 关税诉讼案尘埃落定。
（三）美国海关与边境保护局退还“非法关税”
IEEPA 问世四十多年里，从未有总统援引该法征收关税。特朗普是第一个援引该法案征收关税的总统，也是第一个因此需要退税的总统。由于退税涉及复杂的技术手段需要处 理时间，到4月20日，美国海关与边境保护局正式上线第一阶段“报关合并管理与处理工具”（Consolidated Administration and Processing of Entries, 简称 CAPE），该子模块嵌入美国海关 自 动 化 商 业 环 境（Automated Commercial Environment，简称ACE）安全数据门户中，专门集中批量处理 IEEPA 关税退税和利息退款问题。预计本次要退回的“非法关税”金额约1660亿美元（约合人民币 1.13万亿元），涉及约 33 万家进口商，共5300万笔进口报关单。
特朗普曾在多个场合说他的关税政策能使“美国每天收入20亿美元”，政府曾预计IEEPA 关税将减少4万亿美元的国家赤字，基于这些关税达成的国际协议价值可能高达15 万亿美元，然而 IEEPA 被裁违法使得特朗普政府通过高额“对等关税”增加财政收入的希望彻底破灭。政府不仅要退回关税和利息，还要付出大量行政成本。据估计，如果手动处理所有的退款申请，政府需要花费约 443万小时，相当于 506年。
此外，IEEPA 退税还可能引发“连环诉讼案”。加利福尼亚、伊利诺伊、纽约等州州长已公开要求退还本州居民缴纳的关税，其中伊利诺伊州要求为该州每个家庭退还1700 美元关税，退税总额约87亿美元；纽约州长称每个家庭额外支出了1751美元，要求全额退回135亿美元。由于美国进口商缴纳的关税最终全部或部分被转嫁给消费者，消费者也可能提起集体诉讼。特朗普“对等关税”最终以错误和混乱收场。
二、“122 进口附加税”：特朗普采取“短、平、快”的过渡措施
（一）“122 进口附加税”的迅速实施
美国最高法院公布裁决的2月20日当天，对裁决非常不满、心有不甘的特朗普就在社交媒体上发文，“根据122 条在目前已征收的常规关税基础上额外加征 10% 的全球关税”。第二天，特朗普再次发推称“即刻起将对多国加征10%全球关税上调至完全允许且经法律检验的15%水平”。
2月20日，白宫发布总统公告宣布对进口商品征收10% 的临时从价进口附加税。为说明征税的合法性，公告提出美国存在根本性国际收支问题，其论据主要包括美国不仅存在贸易逆差，而且海外资本与劳动力投入目前未产生净收益，且净转移支付呈现资金持续外流的状态。公告列举的统计数据认为，1960年至2023年，美国初次收入年度收支始终保持顺差，即便在贸易逆差规模大且持续的时期，该顺差也为美国国际收支状况提供了稳定支撑；但2024年美国初次收入年度收支首次转为逆差，使其不再能抵消美国经常账户中的贸易逆差。公告认定美国存在“巨额且严重的国际收支逆差问题”，因此“必须以从价税形式征收进口附加税”。公告宣布临时从价进口附加税税率为10%，有效期150天，自2026年2月 24日起生效，直到2026年7月24日。这是最高法院宣布“对等关税”违法后特朗普对世界打响的关税“第一枪”。
（二）“122 进口附加税”的法律依据
特朗普征收“122进口附加税”的法律依据系《1974 年贸易法》第122条，名为“国际收支调控权”。该条（a）款授权总统在应对美国出现严重国际收支逆差问题时征收临时进口附加税、实施临时进口配额制，或同时采取两种措施。
《1974年贸易法》第122条产生于二十世纪七十年代。在此之前，按照1944年建立的布雷顿森林体系（Bretton Woods System）， 全球货币体系为美元以“每35美元兑一盎司黄金”挂钩黄金、其他国家货币与美元挂钩的“双挂钩”固定汇率时代。此后由于黄金储备持续外流，美元面临贬值压力。到 1971年，时任美国总统尼克松（Richard Nixon）以国际收支和美元贬值压力直接相关为由发布公告对可征税进口商品普遍加征10% 的附加税，并宣布美国政府不再承担以每盎司35美元向外国央行出售黄金的义务，布雷顿森林体系自此倒塌。然而，尼克松对进口商品普遍加征关税的做法引发了著名的“Yoshida”案，由于此案有争议，国会在1974年重新设计贸易紧急权力时，对总统征收进口税的时间上限、税率上限和监督机制进行了强化。
122 条正是在这一特定时代背景下出现，并形成了“总统征收临时附加税必须严格限定且透明”的基调。122 条（a）款明确规定，第一，条款用于美国出现“重大国际收支逆差”时，仅为实现三种目的，即应对“巨额且严重的”国际收支逆差、防止美元在外汇市场面临迫在眉睫且意义重大的贬值、与其他国家合作纠正国际收支失衡状况。第二，该条款下最高关税为 15%，且最长期限150天，除非国会通过法案延长该期限。正因如此，白宫2月20日的总统公告以“为解决根本性国际收支问题而征收临时进口附加税”为题，以美国已出现“巨额且严重的国际收支逆差问题”为论据，以“必须以从价税形式征收进口附加税”为主要内容，并宣布临时从价进口附加税税率为 10%，有效期150天。
（三）“122 进口附加税”的合法性严重存疑
122 条（a）款援引前提是 “巨额且严重的国际收支逆差”，然而这并非事实。从国际经济基本面看，美国确实有高额货物贸易逆差，但美国服务贸易长期顺差而且外国投资流入金额巨大。综合来看，美国并未出现“巨额且严重的”国际收支逆差。
美国货物贸易逆差始于二十世纪七十年代中期，并在不断增加。2021年美国货物贸易逆差首次突破万亿美元达到 1.08万亿美元，2022年-2025年美国货物贸易逆差分别为1.18万亿美元、1.06万亿美元、1.21万亿美元、1.24万亿美元，已持续五年保持万亿美元高位且总体不断上升。长期高额货物贸易逆差确实对美国国际收支构成负面影响。然而在服务贸易方面，美国旅行（含教育）、金融服务、知识产权等一直持续、高额增长，而且长期保持顺差状态。2023年 美国旅行（含教育）服务出口额高达1891亿美元，2024年增加到2150 亿美元；金融服务出口从 2023年的1755亿美 元增加到2024年的1907亿美元；知识产权使用收入从 2023 年的1344亿美元增加到2024年的 1444 亿美元；其他商业服务从2532亿美元增加到 2675亿美元。根据美国商务部经济分析局（Bureau of Economic Analysis，简称 BEA）新近统计数据，2025年美国服务贸易出口仍在强劲增长，其中其他商业服务比2024年增长约262亿美元，知识产权使用费比上年增长约219亿美元，金融服务增长约143亿美元，旅行（含教育）与上年基本持平。综合来看，2025年美国服务贸易顺差在 2023和2024年分别为2784亿美元、2952亿美元的基础上大幅增长到3395亿美元，创下历史最高记录。
尽管美国的服务贸易顺差不足以抵消货物贸易逆差，二者加总仍然表现为经常项目的逆差，但由于含投资收入、外资流入等的资本账户和金融账户一直为高额净流入状态，美国并未出现“‘巨额且严重’的国际收支逆差”。统计数据表明，尽管 2024年美国经常账户逆差为1.13万亿美元，但该年投资收入为1.43万亿美元，同期还有转移支付收入2017 亿美元。根据BEA新近公布的数据，2025年美国经常项目账户逆差收窄693 亿美元，已降到1.12万亿美元，相当于2025 年美国 GDP 的3.6%，低于2024年对应数据4.0%。而且，从金融项目看，大量资本仍在持续流入美国，2024年、2025 年美国金融账户净流入分别高达1.27万亿、1.21万亿美元。可见，美国国际收支并没有触及 122 条（a）款的要求。
从法理上看，122 条款设计应对的是美国国际经济失衡而不是片面的国际收支逆差，更不是贸易逆差或贸易争端，这由 122 条款的（c）款可以明显看出。该款授权总统在“美国出现长期大额顺差、美元在外汇市场出现大幅升值”时采取“特殊进口措施扩大进口”，如调低进口税、提高受进口限制商品的进口价值或数量上限。可见，该条款着眼于纠正国际收支失衡状态，意图通过调节进出口来调节国际收支，并非贸易保护工具。在这个意义上，特朗普以“扭转贸易逆差、促进制造业回流”为目的，尤其是在“对等关税”被判违法后用于加征关税显然并不正当。
而且，美国以国际收支为理由单边限制进口不符合世界贸易组织 (World Trade Organization，简称 WTO) 规 定。曾任美国贸易代表办公室负责世贸组织助理贸易代表的唐·沙克尔福德（Dawn Shackleford）认为，是否存在“重大且严重的”国际收支逆差问题并非美国可自行判定，当一国因国际收支问题限制进口时，国际货币基金组织（International Monetary Fund，简称 IMF）需与世界贸易组织协同介入展开审查。在实际操作中，一国若计划实施应对国际收支危机的贸易措施，需向 WTO 进行通报，提交有关国际收支危机的相关信息及拟采取的应对措施。WTO 成员会在国际收支限制委员会中对通报内容进行审查，并与 IMF 开展磋商，由 IMF 分析该国是否真的存在国际收支危机。成员方在判定贸易措施是否合理时，需参考 IMF 的分析结论，可批准或否决相关措施，且通常会与该国协作制定措施逐步取消计划。由此可见，美国“122 进口附加税”在世界贸易组织框架内也是不合规的。
（四）“122 进口附加税”已引发诉讼并被美国国际贸易法院裁定无效
“122 进口附加税”一经推出就引发了诉讼。3月5日，俄勒冈州、亚利桑那州、加利福尼亚州、纽约州、科罗拉多州、康涅狄格州、特拉华州等一共24个州向美国国际贸易法院提起诉讼，要求停止征收“122 进口附加税”。诉状认为将金融账户盈余纳入计算后2024年美国实际国际收支逆差仅 530 亿美元，约占GDP的0.2%，“基本上可视为零”；“122条款”是应对尼克松冲击经济政策的产物，当今浮动汇率体制下不会出现货币危机；“122 进口附加税”和“对等关税”的本质都是强行推行关税政策，是对行政权力的滥用等。据最新消息，美国国际贸易法院（CIT）已于2026年 5月7日对两家私人进口商和华盛顿州起诉“122 进口附加税”做出裁决，3 名法官以 2:1 的投票结果裁定该 10% 关税非法，法院要求阻止对原告征收该关税并命令退还关税和利息。判决次日，美国司法部就提出上诉，目前案件已移交至美国联邦巡回上诉法院。
122 条款自1974年通过以来从没有真正实施过，这充分说明在货物贸易出现逆差持续长达约五十年的时间里，美国历届总统对动用 122 条款是非常谨慎的，这也可以间接说明特朗普在“对等关税”被判违法后紧急引用 122 条款征税带着浓厚的个人色彩，源于特朗普对进口税作为贸易保护工具的执念。不过，之所以被特朗普选为“对等关税”后的“短、平、快”措施，是因为122条款无需任何调查即可迅速启动，可以顺利连接上“301调 查”“232调查”等常规贸易保护手段。
三、“301 调查”：美国单边主义贸易保护的首要手段
（一）“301 调查”：USTR应对“外国不公平贸易行为”的调查
“301调查”源于美国《1974年贸易法（Trade Act of 1974）》“301条款 ”的第301-310节，后根据《1988年综合贸易和竞争法案 (Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)》修改，其正式名称为“实施美国依照贸易协定所享有的权利和回应外国政府的某些贸易做法”。该条款的主要内容是“保护美国在国际贸易中的权利”。按照“301 条款”，美国贸易代表办公室（Office of the United States Trade Representative, 简称 USTR）有权调查外国的行为、政策或做法是否“不合理”“不公平”或对美国商业造成负担或限制，并决定是否采取报复措施。
在“301调查”的程序性规定中，美国任何利益相关者可以向美国贸易代表提起申请，美国贸易代表也可以不经有关部门的申请而自行决定对某国的贸易法律、政策或做法进行调查。“301 调查”时间一般为一年，之后按法律规定 USTR 必须采取行动。
美国贸易代表办公室是总统行政部门的内阁级法定机构，其首脑人物被称为美国贸易代表（United States Trade Representative,也 简 称 USTR）。 目前美国贸易代表贾 米森· 格里尔（Jamieson Greer）曾长期担任特朗普总统第一个任期内（2017年-2020年）美国贸易代表罗伯特·莱 特希泽（Robert Lighthizer）的助手，参与过特朗普首任期内诸多国际贸易决策。格里尔在“对等关税”问题上与特朗普保持一致，并在“对等关税”被裁定违法后明确声称要利用 301条款保证总统贸易政策的连续性。美国贸易代表办公室很快于 2026 年3月密集发起了两起调查，对象包括中国的“301调查”，叠加2025年对中国发起的“301 调查”，再加上2024 年和2017年针对中国产品施加的三起“301 措施”，中美经贸关系面临严峻形势。
（二）美国 2026年3月密集启动的两起调查对象包括中国的“301 调查”
“对等关税”被裁决违法后不到三周，美国贸易代表办公室就于3月10 日和12日连续发起了两起调查对象包括中国在内的“301 调查”，详情见表 1。
在关于“制造业结构性产能过剩”“301 调查”的公告中，美国贸易代表办公室提出了两项主张。第一，一些经济体的制造业产能扩张已脱离国内和全球真实需求，在政府补贴、政策性融资、国有企业扩张等因素推动下，即便产能利用率不高、盈利能力有限，企业仍然维持甚至扩大生产规模，而美国往往成为这些依赖出口消化的过剩产品最重要的出口市场之一。第二，中国在电子设备、机械、汽车及零部件、钢铁制品、化工、船舶、光伏、铝制品等多个行业都存在明显的出口导向型生产结构以及货物贸易高额顺差，中国的“产能过剩”正在压缩美国本土制造业的发展空间，削弱制造业投资和就业，并对美国推动产业回流和供应链安全构成挑战。
在“未采取措施禁止进口强迫劳动产品”的“301 调查”的公告中，美国贸易代表办公室强调了三点主要内容。第一，美国法律始终禁止全部或部分使用强迫劳动开采、生产或制造的商品进口，而且国际社会共识明确，但全球强迫劳动现象仍持续存在。第二，使用强迫劳动的企业人为压低用工成本，得以低价销售，从而扭曲了市场竞争并污染整条供应链。第三，如果政府未能制定并有效执行禁止强迫劳动产品进入本国市场的措施，那么美国工人和企业被迫与那些可能因强迫劳动而获得人为成本优势的外国生产商竞争，因此对美国工人和企业造成不利影响。
按照程序，USTR 提出“301调查”后要与被调查经济体进行磋商并在国内向公众征集意见。企业、行业协会、律师事务所和其他利益相关方应提交书面意见、出席听证会的书面申请以及证词摘要，之后USTR要举行听证会并根据收集到的材料判断相关经济体的政策或做法是否属于301 条款所规定的“对美国商业造成负担或限制的不合理行为”。如果最终认定存在此类行为，美国政府可以加征关税、限制进口或采取其他贸易政策工具。目前这两项调查都还没有完成，按照一般调查程序为一年计算，USTR 会在2027年 3月前宣布调查结果并决定是否采取报复措施。
（ 三） 美国 2025年10月启动的对中国履行《中美第一阶段经贸协议》的“301 调查”
2025年10月24日， 美国贸易代表办公室启动了针对中国履行《中美第一阶段经贸协议》的“301调查”。按照 USTR 消息，本次将审查中国是否充分履行《第一阶段协议》下的承诺、评估中国未履约行为对美国商业造成的负担或限制，以及确定是否需采取加征关税、限制进口等报复性行动。USTR 声称美国已多次与中国沟通履约问题，但“中国似乎未能兑现第一阶段协议中关于非关税壁垒、市场准入问题以及美国商品和服务采购方面的承诺，因此启动调查是维护美国商业利益的必要步骤”。
尽管对中国的指控与事实不符，USTR 仍在推进调查。根据 USTR在2025年12月16日举行的首次听证会的记录，多人指控中国未充分履行《第一阶段协议》。目前USTR 尚未给出明确结论，最终决策取决于后续评估，预计 USTR 将在 2026年10月前发布调查结论和可能的相关措施。
除以上三起“301 调查”外，美国还于2024年和2017 年先后发起过三起针对中国的“301 调查”并已公布调查结果、采取措施，详见表2。
此后两国于2019年12月达成《中美第一阶段协议》，美方承诺将取消部分对华拟加征和已加征的关税，并且加大对中国输美产品关税豁免的力度，推动加征关税的趋势由上升转向下降。
美国即将于2026年5月启动“强迫技术转让相关 301 措施”四年复审。
四、“232 调查”：美国以“国家安全”为名义的重要施压手段
（一）“232 调查”的法律基础：《1962年贸易扩展法》第232节
“232 调查”源于美国《1962年贸易扩展法》第232节，调查核心是评估特定产品进口对国家安全的影响，主要内容是如果美国调查认定进口某些特定产品威胁“国家安全”，那么总统可以限制进口而且有相当大的自由裁量权设定关税并理论上覆盖所有进口来源国。在程序上，“232 调查”启动时需公开征集意见并举行听证会，调查时间为270天，之后向总统提交报告，总统在收到报告后90天内作出决定。
“232 调查”的负责机构为美国商务部，现任商务部部长霍华德·卢特尼克（Howard Lutnick）在获特朗普提名后于2025年2月以16票赞成、12票反对的结果获参议院通过。白宫和美国商务部官网表明卢特尼克在担任商务部部长前是纽约成功商人，无从政经验。从就任后公开信息看，卢特尼克不仅高度认可和支持特朗普的关税政策，还对特朗普个人特别推崇，认为特朗普的领导能力、交易能力和关税政策能够解决美国与他国的贸易问题。
（二）“232 调查”：以国家安全为名义的谈判筹码
早在特朗普首任期的 2017年4月，美国商务部就宣布对进口钢铝产品发起“232 调查”，到2018年3月，美国宣布按调查结果对进口钢铁和铝产品分别加征 25% 和 10%的关税。2017 年至 2021 年，美国共发起八起“232 调查”，包括钢铁、铝、汽车及零部件、移动式起重机等，调查频率之高、针对产品范围之广前所未有。
第二任期以来，特朗普政府继续将“232 调查”作为工具。2025年2月10日，美国宣布对进口钢铝产品恢复“232 措施”，提高铝产品关税税率，取消对相关国家的关税豁免；3月10日，美国分别对进口铜和木材发起“232 调查”；4月14日，美国宣布商务部早已在4月1日起就开始了对半导体和药品的 232 国家安全调查；4月16日，特朗普签署行政令，就是否需要对进口关键矿产加征关税启动调查，指向中国在全球关键矿产供应链的主导地位。4月22 日，商务部启动调查，以确定进口中型卡车、重型卡车以及中型和重型卡车零部件及其衍生产品对国家安全的影响。
“232 调查”是特朗普政府“运用娴熟”的手段，“对等关税”被裁定违法后特朗普更是加快了“232 调查”节奏。2026年4月2日，特朗普签署文件依据 232 条款对部分进口专利药和制药成分加征 100% 的关税，并调整对进口钢、铝、铜及相关衍生产品加征的从价关税。白宫发布的另一份公告，预告美国将从4月6日开始调整对进口钢、铝、铜及相关衍生产品加征的从价关税。
泛化“国家安全”是美国近年常用手段，从“232 调查”的产品类型可见一斑。目前美国“232 调查”覆盖的产品包括铜、木材、半导体、药品、中型卡车、关键矿产、商用飞机和喷气发动机、无人机系统、风力涡轮机、医疗设备、机器人和工业机械等，其中一些行业已经陆续开始执行关税。在对关键矿产的“232 调查”文件中，美国将电池、电动汽车作为关键矿产的衍生品。这些会严重影响我国产品对美出口。
232条款的名义是“国家安全”，实际操作中是施压手段和谈判筹码。在与韩国的自贸协定修订谈判中，在韩国在汽车贸易方面作出退让后，美国就将对韩国钢铝产品的 232 措施从关税转换为关税配额；在与欧盟的谈判中，在欧盟同意取消对美国产品的限制措施，并与美国共同对抗所谓“非市场经济行为”后，美国对欧盟的 232 钢铝措施从关税转换为关税配额，可见“232 调查”的“国家安全”只是名义和借口。
五、特朗普的其他单边手段、总体特征和中国的综合应对
（一）“ 双 反 ”“337 调查”“338 条款”“201 调查”等工具
2025年1月上任首日发布的《美国优先贸易政策》备忘录中，特朗普要求商务部长审查“反倾销税”“反补贴税”法律的实施情况，确保其有效应对跨国补贴和其他不公平贸易行为，还要求财政部长审查主要贸易伙伴的汇率政策，识别是否存在汇率操纵行为，并提出应对措施。而且，近年来美国国际贸易委员会（The United States International Trade Commission，简称USITC）还以“进口产品侵犯美国知识产权”以及进口贸易中的其他不公平竞争为由频繁发动“337 调查”，多家中国企业被列为调查对象。在知识产权问题上，美国贸易代表办公室 2026 年 4 月底推出的《特别301报告》继续将中国留在“优先观察名单”上，同时指控中国没有完全履行中美第一阶段经贸协议中关于知识产权的承诺，将对中国继续施压和调查。
此外，特朗普还有其他多种工具，如动用《1930年关税法》第 338 条款，对“歧视美国产品”的国家或地区加征最高 50% 的报复性关税；动用《1974年贸易法》201条款，当某类商品进口激增且已对美国国内产业造成“严重伤害”时进行“全球保障措施调查”后征收201关税等。
（二）“对等关税”后美国贸易保护手段的特征：冲击力下降，杀伤力不减
包括“301 调查”“232 调查”“反倾销与反补贴调查”在内，美国“关税工具箱”内工具众多，涵盖国家安全、产业保护等不同功能，它们使得美国在和平时期也能向贸易伙伴持续施加贸易压力。虽然这些调查都需要执行法定调查程序，因而在广泛性、便捷性上比不上“ 对等关税”，但这些手段综合起来仍是美国对贸易对手的有力威慑和谈判筹码。
以“301 调查”为例，这一调查不仅针对性非常强，杀伤力大，而且很可能如 USTR《2026 年总统贸易政策议程》所称 , 成为“常态化执法手段”。美财政部部长斯科特·贝森特（Scott Bessent）也曾直言“美国在使用“301 调查”上有非常丰富的经验”。事实确实如此，除前文述及的几起与中国有关的“301 调查”外，仅2025年下半年美国就发起或威胁发起了对巴西和欧盟等的多起“301 调查”。其中 2025 年 7 月美国宣布将对巴西在数字贸易和电子支付服务、不公平的优惠关税、知识产权保护等方面可能影响美国贸易的政策和做法进行调查。2025 年 12 月，美国又威胁对欧盟数字服务税计划实施报复或启动“301 调查”，并表示报复措施有可能扩大到“其他采取欧盟式策略的国家”。而且，美国施压让他国放弃数字服务税已有先例。2024年6 月20日，加拿大颁布《数字服务税法案》，计划从2025年6月30日开始正式征收数字服务税，并要求追溯自2022年1 月开始发生的应税收入。就在加拿大即将征税的时刻，特朗普斥责加拿大效仿欧盟的这一税收“非常恶劣”，剑指加拿大数字市场上拥有庞大市场份额的谷歌、亚马逊、苹果、Meta、Uber 和Airbnb 等美国企业，是对美国“公然的直接攻击”，宣布立即终止与加拿大的所有贸易谈判并将在未来七天内告知加拿大商品进入美国的新关税。面对美国的威胁，加拿大于2025年6月29 日晚宣布不再征收这一税费。
（三）中国的综合应对
尽管“对等关税”“芬太尼关税”已被最高法院判决违法，但美国以关税作为主要手段施行贸易保护的方向并没有变化，只是从激进的“对等关税”通过临时的“122 进口附加税”过 渡 到“301 调 查”“232 调 查”等常规措施。美国贸易代表办公室2026年3月向国会提交的《关于中国在 WTO 的合规报告》明确宣称“必须在世贸组织框架之外管理和中国的双边关系”，这意味着中美贸易将继续面临美国单边主义的重大挑战。
除积极拓展与“一带一路”沿线国家、东南亚国家联盟、金砖国家等的贸易往来外，为应对美国的单边主义措施，我国已经在采取“以攻代守”策略。2026年3月27日，商务部根据《中华人民共和国对外贸易法》《对外贸易壁垒调查规则》等法律法规发起了对“美国绿色产品贸易壁垒”“美国破坏全球产供链相关做法和措施”两起贸易壁垒调查。商务部获得的初步证据和信息显示，美国在绿色产品贸易、破坏全球产供链相关做法和措施可能严重损害中国企业的贸易利益，其中部分措施涉嫌违反世贸组织规则等中美两国共同缔结或参加的经济贸易条约或协定。商务部已公布调查程序、调查期限、信息的提交和处理等事项，并将在六个月、最迟不超过九个月内发布调查结果。按照中美两国贸易调查的时间推算，中国将在美国发布《中美第一阶段经贸协议》的“301 调查”结果前后、在发布“制造业结构性产能过剩”和“未采取措施禁止进口强迫劳动产品”的“301 调查”结果之前发布调查结果，这将对美国采取“301 措施”构成有力威慑。
当然，中美经贸关系历史证明，加强对话沟通、平等协商对维护中美经贸关系健康、稳定发展意义重大。2025年中美五次经贸磋商已突出表明了这一点。在2026年3月15—16日进行的第六轮经贸磋商中，中美双方已同意共同致力于保持双边关税水平的稳定并同意研究建立促进双边贸易投资的合作机制。5月13日，中美经贸团队在韩国进行了经贸磋商，为两国元首会晤作经贸领域的准备。双方达成了包括继续落实好前期磋商成果、同意成立贸易理事会和投资理事会讨论双方贸易投资领域各自关切等在内的五项初步成果。5月13日—15日，美国总统特朗普时隔9年再次访华，中美两国元首继 2025年10月釜山会晤之后再次面对面会晤，两国元首赞同将构建“中美建设性战略稳定关系”作为中美关系新定位，为未来三年乃至更长时间的中美关系提供战略指引，推动两国关系稳定、健康、可持续发展，为世界带来更多和平、繁荣、进步。在经贸问题上，两国元首就保持经贸关系稳定、拓展各领域务实合作、妥善解决彼此关切达成重要共识。双方经贸团队将按照两国元首确定的共识方向，尽快锁定成果，共同做好落实，为下一步的中美经贸合作与世界经济注入更多确定性和稳定性。历史证明，中美双方秉持相互尊重、平等互惠的精神，通过开展对话与合作，是能够找到解决问题的办法的。
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邱慧芳，华中科技大学经济学院副教授
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作者丨邱慧芳
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