专家解读 | 张秋玲：提升规划的战略导向作用，高质量推进宜居宜业和美乡村建设——对《加快农业农村现代化"十五五"规划》学习体会|中心村|乡村|加快农业农村现代化"十五五"规划|张秋玲|村镇|百千万工程

导读

近日，国务院印发《加快农业农村现代化“十五五”规划》，明确了“十五五”时期加快农业农村现代化的思路目标、重点任务和政策措施。为深入学习贯彻《规划》精神，中国城市规划学会特别推出【农业农村现代化“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。邀请多位专家学者围绕统筹优化村镇布局、全域土地综合整治、乡村人居环境整治、基本公共服务供给等核心议题，从规划引领、城乡融合、小城镇发展、耕地保护等多元视角展开深度解读，为《规划》落地实施贡献规划智慧。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

本文字数：4069字

阅读时间：13分钟

作者

张秋玲，农业农村部规划设计研究院乡村发展和建设研究所所长

当前，我国现代化最大的短板依然在农村，“十五五”时期是我国基本实现农业农村现代化的关键五年，《加快农业农村现代化“十五五”规划》（以下简称《“十五五”规划》）以推进乡村全面振兴为总抓手，坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，深刻把握新型城乡发展格局和“总体收缩、局部集聚、老龄化加深”的人口变化趋势，以加快农业农村现代化更好推进中国式现代化建设为总目标，对乡村建设提出了“推进宜居宜业和美乡村建设，逐步提高农村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度，创造乡村优质生活空间”的部署，既体现了对农村基础设施和公共服务短板的持续关注，也体现了从满足基本需求向创造高品质农村生产生活条件的战略转变，为科学引领未来五年农业农村高质量发展提供了总体遵循。本文基于对乡村建设的系统性和复杂性认识，从发挥国家专项规划战略导向作用的视角，试图厘清《“十五五”规划》的核心逻辑与创新举措，以期在参与乡村建设的实践工作中深入贯彻落实。

一

积极响应新型城乡格局和乡村人口变化趋势

《“十五五”规划》在深刻把握新型城乡发展格局和乡村人口演变规律的基础上，构建了一系列主动应对的响应措施，对推进宜居宜业和美乡村建设做出了系统部署，为“十五五”时期高质量推进乡村建设奠定了规划基础。

首先是抓住了城乡从相对独立到系统融合的格局转变，为乡村建设提供了系统谋划依据。我国城乡在空间关系上，经历了快速城市化发展阶段，乡村空间长期作为城镇拓展的承载腹地，城乡要素流动以乡村向城市单向输出为主。“十四五”时期强调以县域为基本单元对公共资源的统筹配置，城乡进入双向互动阶段。“十五五”时期，将县域作为城乡融合发展的关键节点和空间枢纽，《“十五五”规划》强调推动县域基础设施与教育、医疗、养老等社会服务一体化规划与建设管护，为实现城乡功能衔接与要素双向流动，推动乡村建设的整体优化提供了全局视野。

其次是顺应了乡村人口总量减少、结构变化的发展趋势，为乡村建设提供了精准施策依据。未来一个时期，我国农村人口演变的三大趋势，构成“十五五”乡村建设的基本出发点和规划前提。一是总体收缩。随着城镇化进程持续推进，农村人口总体规模将继续下降。偏远地区、山地丘陵地区、资源条件较弱地区的村庄将面临人口持续外流、空心化加剧的问题。这一趋势要求乡村建设必须摒弃“全覆盖、齐步走”的传统思维，避免在人口流失地区盲目建设，造成资源浪费和设施闲置。二是局部集聚。在总体收缩背景下，人口空间分布呈现明显分化。县城、重点镇、产业基础较好的中心村以及城乡结合部地区，依托就业机会、公共服务和生活便利条件，持续吸引周边人口集聚，形成“总体收缩、局部集聚”的空间格局。这一趋势要求优化空间布局，引导资源向人口集聚地区集中，提高设施配置的精准性和利用效率。三是老龄化加深。农村人口老龄化程度持续加深，“一老一小”成为农村主要人口群体。对适老化改造、养老服务、儿童关爱等公共服务提出迫切需求。这一趋势要求乡村建设必须充分考虑人口年龄结构特征，加强适老化设施建设和养老服务供给，提升农村生活空间的人文关怀水平。

基于对发展趋势的深刻把握，《“十五五”规划》作出一系列前瞻性针对性制度安排。在保障措施中明确提出开展农业农村现代化进展和水平监测，强化规划实施年度监测分析，为设施配置和空间布局优化提供科学依据。针对乡村人口结构变化，提出重点关注“一老一小”群体需求，推动养老服务扩容提质增效，以居家养老为基础大力发展互助性养老服务，深入实施“优师计划”、“银龄讲学计划”、“特岗计划”。

二

全面系统提出推进和美乡村建设的路径目标

根据我国城乡发展的整体趋势，立足乡村建设的坚实基础，《“十五五”规划》从三个维度系统部署高质量推进乡村建设的路径目标，形成了完整的政策体系。

一是着眼现代化强国总目标，加快补齐农村现代化短板。《“十五五”规划》明确提出乡村建设要实现从“补短板”向“提品质”的战略转型，推动乡村建设从“有没有”向“好不好”转变，标志着乡村建设进入高质量发展新阶段。实施农村现代生活条件补短板工程，重点解决农村发展中的基础性、普惠性和兜底性问题，完善供水保障体系、农村能源体系、数字基础设施和公共服务设施，持续缩小城乡生活条件差距，保障底线公平；创造乡村优质生活空间，重点关注生活空间环境品质塑造、生活便利性和公共服务体验提升，打造宜居宜业和美乡村，推动农村生活条件从达标向优质跃升。

二是注重乡村建设的可持续，从强调建设转向建管并重。《“十五五”规划》明确要求“推动县域基础设施一体化规划建设管护”，将“管护”与“规划建设”并列提出。这意味着基础设施建设不再是一次性工程投入，而是涵盖规划、建设、运营、维护的完整闭环。规划阶段就充分考虑后期管护需求，建立长效机制，健全管护经费保障机制，明确管护主体和责任。特别是在人口收缩地区，更要注重设施运营维护，避免出现“建得起、用不起、护不起”的困境，推动乡村建设向全生命周期管理转变，这是乡村建设理念的重大创新。

三是聚焦乡村建设的实效性，从关注设施转向服务提升。《“十五五”规划》强调设施建设与服务提质协同推进，在设施建设方面，继续完善路、水、电、气、网、物流等基础设施，推动向自然村延伸、向薄弱地区覆盖、向高品质升级。在服务能力方面，着力提升农村基本公共服务供给水平，健全县域城乡公共服务统筹配置机制，以县城为枢纽、乡镇为节点、中心村为支撑，构建层级合理、覆盖广泛、运行高效的公共服务网络。推动优质教育、医疗、养老等资源向农村延伸，实现城乡公共服务标准统一、制度衔接和资源共享，将农民群众的获得感和幸福感落到实处。

三

战略性创新提出适应时代需求的乡村建设规划方法

从“十三五”到“十五五”，我国乡村建设的规划策略和方式方法经历了持续深化和转变演进的过程，体现了对乡村建设规律认识的不断深化和规划技术方法的持续创新。

“十三五”时期乡村规划以行政村作为基本单元。《全国农业现代化规划》提出“分类分村编制乡村建设规划，合理引导农村人口集中居住”，以单个行政村为基本单元，重点推进城乡基础设施和基本公共服务均等化。这一阶段以基础设施补短板为核心任务，集中解决农村路、水、电、气、网等“有没有”的问题，对乡村建设的系统性和整体性考虑不多。

“十四五”时期乡村规划实现了从点到面的跨越。《“十四五”推进农业农村现代化规划》提出“强化县域国土空间规划管控”，首次将县域作为乡村建设的统筹单元，专章部署实施乡村建设行动。规划方法上强调系统思维和统筹理念，确立了“有序推进乡村建设、坚持农民主体、因地制宜分类推进、城乡融合发展”等基本原则，标志着乡村建设进入系统推进新阶段。

《“十五五”规划》强调了统筹优化村镇布局的基础地位。在推进宜居宜业和美乡村建设章节中，首先提出顺应乡村人口数量结构变化和村庄格局演变分化趋势，结合实际细化村庄分类，合理确定建设重点和优先序，因地制宜、稳妥有序优化乡镇规模和布局结构，提高乡村规划质量和实效，充分体现了在当前阶段，统筹优化村镇布局的重要性和基础性地位。同时创新性地提出，支持有条件地区选择位置相邻、功能相近、产业相联的村组成片区，以片区为单元推进规划共绘、设施共建、服务共享、环境共美，有效破解了人口收缩地区“重建设轻管护”的现实困境与单村建设规模不经济的难题，又避免了“一刀切”式大拆大建。“片区化”与“单村建设”并行的模式，实现了规划策略和方式方法的重大创新。

从规划学科视角，《“十五五”规划》体现了对乡村建设演变规律的科学把握，既立足我国乡村建设的发展实际，又面向乡村振兴的长远目标，构建了乡村建设的系统推进模式，从土地、人口、资本要素协同等方面为乡村建设提供了坚实的制度保障，为高质量推进宜居宜业乡村建设、加快农业农村现代化提供了科学指引和基本遵循。

【免责声明】本公众号发布的内容仅供学习交流使用，不以任何形式进行牟利。内容版权归原作者所有。如有侵犯您的权益，请及时与我们联系，我们将于第一时间协商版权问题或删除内容。内容为作者个人观点，不代表本公众号立场和对其真实性负责。

加快农业农村现代化“十五五”规划，全文来了！