欧盟外交机构如今面临的困境，种子早在20年前就已埋下。多名现任和前任工作人员如今形容，这一机构长期受内部紧张关系困扰，士气不断下滑，外界对其效能的批评日益增多。其负责人卡娅·卡拉斯与欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩之间，也存在职权之争。
曾担任卡拉斯两位前任费代丽卡·莫盖里尼和何塞普·博雷利特别顾问、现任约翰斯·霍普金斯大学高级国际问题研究学院教授的娜塔莉·托奇说：“撇开卡拉斯、冯德莱恩和其他人不谈，我们实际上正面临一种‘休斯敦，我们有麻烦了’的局面。”她借用了阿波罗13号任务发生灾难性系统故障时的那句著名表述。
许多参与创建欧洲对外行动署，或自其成立以来一直在其中工作的人士认为，如今的困境，反映出其成立之初就存在的内在矛盾。
欧洲对外行动署成立于16年前，初衷是让欧盟在外交政策上发出更强有力、更一致的声音。但它从一开始就是妥协的产物：各成员国政府希望欧洲在对外事务上说话更有分量，却又不愿交出足够多的外交政策控制权，去建立一个真正意义上的欧盟外交部。
结果是，这一外交机构背负着很高期待，却权限有限，夹在多个机构和彼此竞争的国家利益之间。随着欧盟外交面临的要求不断增加，当年那场妥协带来的后果也愈发明显。马斯特里赫特大学国际安全与合作教授希尔克·戴克斯特拉说：“你不需要是大学教授，也看得出欧洲外交政策出了问题，没有按应有方式运转。布鲁塞尔目前这套安排并不理想。”
曾在欧盟任职10年的法国驻欧盟大使皮埃尔·塞拉尔，深度参与了欧洲对外行动署的设计谈判。他在近日接受采访时说，这一机构当年是在“凌晨3点一场混乱的妥协中”敲定的。
推动设立欧洲对外行动署的人，希望欧盟在外交政策上发出更强、更一致的声音，而这原本一直是各成员国首都掌握的领域。如今外界感受到的部分弱点，正源于当年各国领导人达成的那种模糊折中，因为他们当时并未真正准备好在这一问题上让渡主权。
这一机构尴尬地夹在欧盟委员会、欧盟理事会和27个成员国之间，权力链条分散，职责权限相互冲突。欧洲对外行动署约有5000名员工，分布在布鲁塞尔总部以及全球各地的欧盟使团和代表处。其中约三分之二来自欧盟委员会及其他欧盟机构，持长期合同；约三分之一则是成员国借调来的外交官，通常任期4年。
前述官员说，如今随着官员不断晋升，来自成员国的外交官越来越多地占据高级职位，而欧盟委员会系统出身的官员则常常觉得，无论是在布鲁塞尔还是在各成员国首都，自己都缺乏支持。这种别扭的安排在双方之间滋生了怨气。这名前官员说：“最根本的问题始终没有解决，就是这种失衡。”
4名前官员和1名现任官员表示，这种紧张关系加剧了员工的失望情绪，也让人觉得欧洲对外行动署并没有像应有的那样运转。在布鲁塞尔，欧盟机构员工经常抱怨士气问题，但欧洲对外行动署内部的情绪似乎尤其低落。第一名前述官员说：“我调过去时，有人告诉我，这里就是你职业生涯的终点。”他还说，从欧洲对外行动署再转去其他机构找工作很困难。
媒体未能就这一压力休假人数获得官方确认。欧盟委员会表示，并不存在这项数据。负责处理欧洲对外行动署相关问询的欧盟委员会外交事务发言人阿努瓦尔·埃尔·阿努尼对媒体表示，这一“说法完全没有根据”。
他说：“无论是欧洲对外行动署还是欧盟委员会，都不存在这样的统计数据，因为因医疗原因缺勤的信息受医疗保密规定保护。欧洲对外行动署已就员工福祉采取严格标准，并实施了有力的反骚扰政策。所有任命都以能力为依据，并完全符合工作人员条例。”
卡拉斯曾在2024年警告说，分配给欧洲对外行动署的资金约为10亿欧元，“这让我们出现了一个明显缺口，我们将不得不继续采取严格的紧缩措施”。上述高级官员说，欧洲对外行动署多年来一直面临严重预算短缺。财政压力最严重时，甚至在2023年冬季俄乌战争后能源价格飙升期间，欧洲对外行动署连布鲁塞尔总部的供暖都无法保障。
欧盟委员会发言人安妮塔·希珀反驳称，这种说法“荒谬”。她表示：“欧洲对外行动署实施了节能措施，与欧盟各机构采取的做法一致，其中包括将室内温度维持在19摄氏度。”
欧洲对外行动署总部本身——位于布鲁塞尔舒曼环岛的后现代风格“三角大楼”——也成了这一机构“高期待撞上现实”的象征。首任高级代表、英国人凯瑟琳·阿什顿当年原本希望将欧洲对外行动署设在欧盟理事会的莱克斯大楼和欧盟委员会的夏尔马涅大楼，但遭到拒绝，最终只能接受现址。
戴克斯特拉说：“这是阿什顿输掉的战役之一。”英国广播公司当年一篇报道写道：“她是工党上议院成员，普遍被认为难以胜任这一职位。她在镜头前显得不自在，对媒体保持戒备，早期还选错了顾问。在布鲁塞尔圈子里，她并不被看好。”
尽管事后回看，阿什顿任内的评价要积极得多——她因促成塞尔维亚与科索沃对话、与时任美国国务卿希拉里·克林顿建立密切工作关系，以及主导伊朗核问题谈判而受到赞誉——但围绕她领导能力的争论，实际上反映的是欧盟新生外交机构究竟应当成为什么样子的政治斗争。
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