【编者按】日前，市委常委会举行会议，审议通过《上海市韧性安全城市建设“十五五”规划》。会议指出，要深刻把握超大城市内外部风险挑战，坚持预防为主，增强底线思维，保持战略敏捷，走好群众路线，全方位全过程增强超大城市韧性安全，提升本质安全水平。在国务院安委办城市安全专家组专家孙建平看来，推进韧性安全城市建设，既是践行总体国家安全观的必然要求，也是赋能城市高质量发展、支撑中国式现代化城市建设的内在逻辑。韧性安全不仅是城市发展的底线要求，也是城市魅力和城市价值的深度体现。以下是他在2026智能安全产业大会上的演讲。
城市是现代化建设的核心空间载体，更是人民群众生产生活的主要聚居场域。国家“十五五”规划纲要明确提出，“推动城市发展方式转变，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”。中央城市工作会议及《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》也强调，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。
一系列顶层设计的密集出台，标志着我国城市安全治理迈入转型新阶段：由单一灾种被动应对转向全域风险系统治理，由事后应急处置转向全周期防灾减灾，由规模体量扩张转向安全韧性提质增效。推进韧性安全城市建设，既是践行总体国家安全观的必然要求，也是赋能城市高质量发展、支撑中国式现代化城市建设的内在逻辑。韧性安全不仅是城市发展的底线要求，也是城市魅力和城市价值的深度体现。
城市安全风险新图谱：结构性变量叠加非常态挑战
我国城市发展已进入存量提质、结构优化的转型期，传统的单点、孤立、线性的风险格局被深刻重构，各类风险呈现多维交织、跨域传导、链式放大的新特征，城市安全防控面临更为复杂严峻的新形势。
其一，基础设施老化催生结构性运行风险。城市生命线工程是维系城市正常运转的核心支撑，其运行质量直接决定城市安全能级。早年投用的地下管网、桥梁隧道等设施陆续进入老化衰退周期，一旦其局部出现故障，极易引发连锁反应，造成城市运行系统性失灵。2025年中央城市工作会议部署推进城市基础设施生命线安全工程建设、加快老旧管线改造升级，正是瞄准结构性短板作出的精准施策、靶向治理。
其二，自然灾害链式放大效应愈发突出。受全球气候变暖影响，极端暴雨、超强台风、洪涝干旱等灾害呈现频次增多、强度增大、影响更广的态势，并出现灾害链、风险链传导特征。自然灾害除了本身造成直接损失，后续衍生的交通中断、水电停供、通信受阻、民生保障承压等次生影响，往往波及范围更大、持续时间更长。城市作为人口、产业、财富集聚地，不能固守单一灾种、单一部门的传统防控模式，必须统筹灾害传导逻辑、风险演化规律、社会影响层级，构建全链条、系统化、立体化防控体系。
其三，城市数字化转型衍生新型安全风险。数字技术已深度嵌入城市治理、政务服务、交通调度、应急指挥、能源保障、社区服务等各领域，成为城市运行的重要底座。数字化在赋能智慧治理、提升运行效能的同时，也催生了新的安全脆弱点，网络攻击、系统瘫痪、数据泄露等风险隐患凸显，数字安全成为城市安全不可或缺的重要维度。
韧性安全城市：理论迭代升级与治理范式重构
2023年，习近平总书记考察上海时明确提出“全面推进韧性安全城市建设”。这是对新型城市风险的战略应答，也是我国城市治理理论与实践的重要创新。
“韧性”一词源自物理学范畴，后延伸至生态、社会治理领域，核心要义是系统抵御外部冲击、保持核心功能稳定、实现快速修复再生的综合能力。我国立足城市发展国情与治理实际，锚定安全发展核心导向提出韧性安全城市建设，兼具深刻政治内涵、鲜明实践价值与中国特色，主要体现在三个方面：
第一，坚守人民至上、生命至上的价值立场。我国的韧性安全城市建设，是总体国家安全观在城市治理层面的具象落地，始终以人民为中心，把保障群众生命财产安全作为根本出发点和落脚点。这一理念突破单纯技术防控层面，上升为城市治理的政治责任与民生担当，通过全方位织密安全防护网，持续提升群众获得感、幸福感、安全感，是城市发展责任，也是一种发展承诺。
第二，韧性安全是高质量发展的“城市溢价”。当城市转向高质量发展阶段，城市对人的吸引力是重要的价值驱动。一方面，韧性安全水平更高的城市，会吸引更多人口和资本流入，形成显性溢价；另一方面，安全降低了企业和居民的风险成本，确保企业可持续发展，居民不用担心财产和人身安全损失，也是一种隐形溢价。因此，韧性安全城市是城市高质量发展的必然选择。
第三，凸显底线思维、安全为先的治理准则。把安全发展贯穿城市规划、建设、管理、更新全过程，是韧性安全城市建设的核心遵循。这一准则要转化为三大核心能力：一是风险免疫力，依托全域感知、智能研判、源头管控，实现风险早识别、早预警、早干预；二是应急治愈力，灾害事故发生后，快速响应、精准调度、高效处置，最大限度降低损失、阻断风险扩散；三是发展恢复力，在灾后重建中补齐短板、完善机制、优化体系，实现由简单修复向提质升级跨越，推动城市在承压中成长、在挑战中进阶。
把握现代化城市韧性安全治理体系五大核心特征
建设韧性安全城市，根本在于构建系统完备、科学规范、运行高效的现代化城市韧性安全治理体系，在实践中必须把握五大核心特征。
坚持整体性思维，统筹全域系统安全。城市是基础设施、公共服务、应急管理、资源保障、社会治理深度耦合的有机整体，任何一个环节失序都可能诱发系统性风险。国家“十五五”规划纲要提出“加强重点领域国家安全能力建设”“加强新兴领域国家安全能力建设”，对粮食、能源、公共安全、社会治理以及网络、数据、人工智能等领域的安全能力都提出了要求。在建立韧性安全治理体系时，必须打破条块分割、碎片化治理惯性，立足城市整体运行视角，提升承压能力、协同能力和稳态运行能力，实现全域统筹、整体防控。
坚持发展性导向，以安全护航高质量发展。当前，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主的阶段。这一阶段要回应居民最迫切的诉求，支撑城市可持续发展，必须坚持统筹发展和安全，在发展中固安全，在安全中谋发展。要把安全理念前置嵌入城市全生命周期，不仅建设好，还要运行好。要坚持补短板、强弱项、提韧性同步推进，将安全优势转化为城市核心竞争优势，夯实长远可持续发展根基。
坚持复合型能力，实现三重融合治理。城市安全治理面临的风险从来不是单一形态的，这决定了治理能力也不是单一维度的，必须是多维融合的复合型能力。这主要体现在三个方面：一是技术能力与管理能力必须深度融合。监测预警、风险识别等硬技术能力，必须与预案编制、制度设计、标准规范等软管理能力嵌套运行。二是专业能力与协同能力要相互放大，特别是应急状态下专业力量要快速协同，保持灵活。三是行政能力与社会能力要互补融合。三重融合并非按阶段依次展开，而是在每一治理场景中同时存在、动态重构，将“看得见”的感知优势转化为“管得住”的治理效能，将“调得动”的资源潜力转化为“处置快”的实战能力。
坚持治理协同性，凝聚多元共治强大合力。现代城市风险日益呈现跨部门、跨区域、跨行业的系统性外溢特征。这就要求治理者打破行政壁垒，在横向上推动职能衔接、信息共享、执法联动，在纵向上实现市、区、街镇、社区网格的指挥贯通与资源下沉，让多元主体在统一框架下各尽其能、无缝衔接，将风险的系统性挑战转化为治理的系统性回应。
坚持全过程管控，推动常态长效治理落地。城市安全本质上是一项伴随城市全生命周期的持续性治理工程。规划阶段须前置安全风险评估，预留弹性空间；建设阶段须严守标准底线，将安全基因植入工程肌理；运行阶段须建立常态监测与精细管护机制，防患于未然；更新阶段须同步补齐历史安全欠账，杜绝“带病更新”；应急阶段须确保快速响应、高效处置，最大限度降低冲击；复盘阶段须将经验教训转化为制度增量，实现治理能力迭代升级。唯有让安全治理贯穿规划、建设、运维、更新、应急、修复的全周期，将每一环节的管控要求固化为制度规范、转化为日常习惯、积淀为城市韧性安全，方能真正实现常态化、长效化、制度化的深层治理转型。
聚焦五大领域筑牢城市韧性安全坚实防线
对标“十五五”规划部署，下一步必须聚焦重点领域、紧盯关键短板，系统谋划、精准施策，全方位夯实城市安全韧性根基。
聚焦生命线工程，夯实设施安全底盘。城市地下管网与关键基础设施是维系城市正常运转的“大动脉”，房屋建筑则是承载市民安居的“基本单元”，二者共同构成城市物理空间的“硬安全”底盘。为此，一方面要以生命线安全工程为抓手，加快老旧管网排查改造，推动重要设施、能源、水源等分布式布局，从源头上防范单点故障演变为系统性风险；另一方面要健全房屋安全体检、安全管理资金、质量安全保险等配套机制，从严规范超高层建筑建设管理，提升高空消防救援应急能力，推进危旧房屋、预制板住宅治理改造和地震易发区房屋设施加固工程。
完善防灾减灾体系，提升巨灾应对能力。从“被动救灾”转向“主动防灾”，是公共安全治理模式转型的核心要义。经过几十年发展，我国城市应对自然灾害的能力日益提升，但极端灾害仍在不断挑战城市底线。面向未来，要系统梳理城市风险底数，健全常态化隐患排查与智能预警机制；优化城市防灾空间布局，设立生态缓冲带、应急疏散通道；健全洪涝联排联调机制，推进“平急两用”设施共建共享，科学布局应急避难场所，完善巨灾应急预案，强化指挥调度、抢险救援、物资储备、装备保障能力，构建“监测—预警—防御—响应—恢复”的全链条巨灾应对体系，全面提升极端天气和重大灾害应对水平。
深化重点领域整治，严守安全生产底线。安全生产运行是城市安全的基本盘。要压紧压实安全生产各方责任，聚焦高危行业健全重大风险源分级管控、智能监管机制；常态化开展隐患排查整治，强化从业人员安全技能培训；完善企业安全生产信用评价体系，注重评价结果运用；加快高风险工艺和装备淘汰更新，从源头上化解存量风险、遏制增量隐患，推动安全生产管理从“事后追责”转向“事前预防”。
夯实基层治理根基，织密公共安全网络。基层是风险防控的第一道防线。“十五五”规划纲要提出坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。实践中，要进一步完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台；强化社会治安整体防控，发展壮大群防群治力量。要完善网格化治理机制，推进城市小微公共空间改造，将安全治理延伸到城市“毛细血管”。通过构建人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体，实现风险隐患早发现、早报告、早处置，把风险化解在基层、消解在萌芽状态。
强化网络空间治理，守护城市数字底座。随着城市全面数字化转型，网络空间已成为与物理空间同等重要的安全场域。网络、大数据、人工智能等都是新兴的安全领域，具有极其重要的战略地位。要着力健全一系列相关基础制度，推进相关体系建设；部署推进城市全域数字化转型，深化关键信息基础设施安全防护，健全网络安全管理制度；加快容灾备份体系建设，强化新兴技术应用安全管控；深化网络空间安全综合治理，严厉打击网络违法犯罪行为。唯有筑牢城市数字神经系统安全屏障，才能保障城市数字化运行安全可控、平稳有序。
面向中国式现代化城市建设新征程，必须始终坚守安全发展理念，以韧性安全城市建设为牵引，持续夯实城市安全根基，让城市运行更稳健、人居环境更宜居、民生保障更安心，不断提升群众获得感、幸福感、安全感。
【思想者小传】
孙建平，国务院安委办城市安全专家组专家、上海市人民政府行政决策咨询专家，曾任上海市交通委主任、同济大学城市风险管理研究院院长。主编出版《建设工程质量安全风险管理》《交通安全风险管理和保险》《城市安全风险防控概论》《城市风险管理学》（中英文）等著作。（作者照片由本人提供）
原标题：《思想者｜孙建平：建设韧性安全城市是一场深层治理变革》
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