文‖ 赵 玥
《规划》是生态优先、绿色发展的顶层纲领性文件，也是最新风向标。
“君不见黄河之水天上来，奔流到海不复回。”千年前李白笔下奔涌的大河，如今正以Ⅱ类水质的澄澈姿态，串联起从三江源到入海口的千里生态画廊。从十八大首次锚定“美丽中国”的时代坐标起，中国就把“绿水青山就是金山银山”的理念铺展为跨越山川湖海的现实图景。2026年6月11日，国务院常务会议审议通过《美丽中国建设“十五五”规划》（以下简称《规划》）。这是国家面向未来五年生态优先、绿色发展的顶层纲领性文件，也是能源企业与工业企业合规经营、产业升级的最新风向标。
来源：视觉中国
战略定位升级
“美丽中国”的步伐在加快。
2012年，党的十八大首次明确提出“美丽中国”建设目标，将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，是该战略的起点性部署。
从2023年起，有关“美丽中国”的文件加速出台。2023年12月，中共中央、国务院印发的《关于全面推进美丽中国建设的意见》被视为新时代推进美丽中国建设的总纲领。锚定2027年、2035年、本世纪中叶三个阶段建设目标，明确了污染防治、生态修复、绿色转型等七大重点任务。
2024年，中央发布《全面推进美丽中国建设的指导意见》，进一步细化阶段目标，提出到2027年全国主要污染物排放总量持续下降，生态环境质量稳步提升。
2025年12月，党的二十届四中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，明确提出加快经济社会发展全面绿色转型，将“美丽中国”建设作为中国式现代化的重要目标进行全局部署。
今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《美丽中国建设成效考核办法》，将建设成效纳入地方党政领导班子综合考核评价体系，建立了刚性的落地督导机制。
一个月后，《规划》出台。
“从相关文件表述可以看出，‘美丽中国’的战略定位跃升，《规划》是未来五年多个行业转型发展的总遵循，从环境治理转向高质量发展总牵引。”绿色发展研究院专家曾进一说。
《规划》围绕降碳减污、生态环保等关键领域，提出了5项约束性指标，既是对2035年“美丽中国目标基本实现”远景目标的阶段性分解，又充分考虑了今后五年的发展基础与转型节奏。这5项指标分别为：单位国内生产总值二氧化碳排放累计下降17%；非化石能源占能源消费总量比重达到25%；地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）浓度降至27微克/立方米以下；优良水体比例提高到85%；森林覆盖率达到25.8%。
曾进一表示，《规划》的核心突破在于三个方面。其一是边界升维，不止于气、水、土末端治理，还拓展至生态修复、降碳减污、产业绿色转型、城乡风貌、绿色生活全领域。其二是逻辑升维，即摒弃了“先污染后治理”的二元对立，确立了生态保护即优质资产，绿水青山即可量化现金流的价值转化路径。其三是主体升维，从生态环境部门单打独斗，转向法治、市场、科技、政策多部门协同，中央到村社五级联动。
此前，全国政协委员、生态环境部部长黄润秋发表文章，系统解读《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中关于“美丽中国”建设的整体部署。这是“美丽中国”第一次被明确写进国家五年规划的主要发展目标。
文中强调，“十五五”时期对美丽中国建设来说是一个承上启下的关键阶段。从结果看，我国生态环境确实在持续改善。2024年，全国地级及以上城市PM2.5平均浓度已经降至29.3微克/立方米，地表水优良水质断面比例超过90%，多项“十四五”生态环境指标提前或如期完成。这些数据说明，过去几年的治理是有效的。
但他还是用了“改善成效还不稳固”这样克制的语言来进行总结。原因很简单：产业结构偏重、能源结构偏煤、运输结构偏公路，这些决定性因素并没有发生根本性改变。这意味着当前的环境改善，更多是靠治理强度顶出来的，而不是靠发展方式已经彻底转型。一旦节奏放缓，压力就可能反弹。
也正因为如此，不难理解处于关键时期《规划》的升级，政策和手段需要变得更现实，更偏向执行层。
来源：视觉中国
覆盖面升级
“《规划》将宏观理念细化为五大硬核攻坚任务，无行业特例、无企业盲区。无论重工、制造、轻工、化工还是产业园区，五大攻坚任务直接绑定企业生存发展，是未来合规经营的核心底线。”曾进一说。
对于减碳重区的能源企业、工业企业而言，“美丽中国”不是一句口号，而是未来五年生产、经营、升级必须遵守的顶层规则。
五大攻坚任务中，第一个是最为我们熟悉的蓝天、碧水、净土保卫战，进入深度治理阶段，监管从“达标即可”升级为“精细化、全流程管控”。这三大保卫战的升级标志着企业的精细化合规将成为生存基础。
其中，蓝天保卫战管控范围全面扩容，除传统烟气、粉尘外，工业炉窑、无组织排放、VOCs、恶臭气体成为督查重点。各行业企业必须完成治污设施升级、密闭改造、泄漏修复，源头削减污染物，依托绩效分级、联防联控实现常态化达标。
碧水保卫战聚焦废水治理、排污口管控、水资源循环利用。雨污分流、污水常态化处理、排污口在线监测成为硬性要求，高耗水行业强制提升水循环利用率，化工、矿山等企业必须落实地下水防渗、风险监测措施，严防隐性水污染问题。
净土保卫战重点管控厂区土壤、固废堆放、废水渗漏风险。老旧厂区、重污染车间、搬迁企业成为重点排查对象，土壤风险管控、隐患排查治理常态化，守住企业用地安全底线。
攻坚任务的另一个核心是固废治理。传统固废管控全面收紧，一般工业固废必须规范分类、储存、转运、资源化利用；危险废物实行全生命周期溯源管理，产生、贮存、转运、处置全流程留痕，跨省转移、综合利用管控升级，倒逼企业源头减量。
专家指出，五大攻坚任务中值得注意的是提出生态协同升级，从单厂治理到园区集群共治。这意味着“美丽中国”建设是系统性工程，不再局限于单一厂区治理，而是推进园区、区域生态协同优化。依据《规划》所传达的精神，产业集聚区需配套生态缓冲带、区域环境综合治理措施，推行产业链协同减污模式。企业环保表现不再只影响自身，更关联园区评级、项目审批、政策扶持。同时，新建、技改、扩建项目的生态环评权重大幅提升，项目落地必须兼顾生产发展与区域生态保护。
第四个任务是“双碳”全面普及，从标杆任务变成全员标配。应对气候变化、节能降碳不再是大型企业的专属任务，而是下沉至所有中小工业企业的基础工作。这一点已有配套指标。6月15日，国家发展改革委等部门发布的《重点行业节能降碳改造攻坚三年行动计划》，要求到2028年底，钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、甲醇等工业重点行业达到现行能效标杆水平的产能比例平均提高20个百分点，煤电行业力争提高15个百分点，能效基准水平以下产能基本清零，累计形成节能量1亿吨标准煤以上、减排二氧化碳2亿吨以上。
曾进一表示，未来工业降碳将聚焦三大方向，一是节能提效，通过工艺、设备升级降低单位能耗；二是能源转型，逐步替换化石能源，推广绿电、清洁能源；三是规范碳管理，落实碳排放核算、报告编制、配额清缴、第三方核查全流程标准化管理。碳管理、碳履约能力，将成为企业对接供应链、参与市场竞争的核心筹码。
任务的最后一个是全链条绿色转型，覆盖生产经营全场景。《规划》明确提出构建绿色生产生活方式，将绿色发展贯穿企业全流程。生产端推行清洁生产、绿色制造，削减物料与能源损耗；在供应链端建立绿色准入标准，高耗能、高污染企业逐步被市场淘汰；在企业内部实现绿色办公、常态化环保培训，让绿色发展成为企业经营的底层逻辑。
来源：胜利油田
治理短板升级
在业内看来，《规划》的核心亮点还在于首次强调“新污染物治理”，提出新污染物治理正式纳入常态化监管。这补齐了我国过去在污染物治理中的短板，也是未来五年工业治理的重难点。
新污染物，确实够“新”。
概念新，公共认知新，治理手段也必须新。
北京师范大学环境与生态前沿交叉研究院院长、中国工程院院士余刚解释：“新污染物概念诞生于20世纪末到21世纪，是西方发达国家在成功治理常规污染物之后，为进一步提高生态环境质量提出的新问题。目前，绝大部分新污染物全球尺度和全国尺度的污染状态还不清楚，不同类别新污染物的排放源和排放清单、在环境介质和生物体内的存在形态和浓度水平、源汇关系等，都亟待系统全面调查研究。”
相较于大家熟悉的如二氧化硫、氮氧化物、PM2.5等常规污染物而言，公众对新污染物的认知较浅。它是指那些具有生物毒性、环境持久性、生物累积性等特征，进入环境后，对生态环境或者人体健康存在较大风险，但尚未纳入环境管理或者现有管理措施不足的有毒有害化学物质。目前，国内外广泛关注的新污染物主要有四大类，即持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素、微塑料。
2022年5月，我国印发《新污染物治理行动方案》，对新污染物治理工作进行全面部署。开展新污染物治理，以有效防范新污染物环境与健康风险为核心，构建以“筛评控、禁减治”为主线的防控体系，其中，“筛”和“评”是方法和基础，“控”和“治”是防控手段与核心目标。
然而，在实际操作中，仍有很大空白。
“当前我国新污染物研究领域跟踪性研究较多，原创性、引领性成果不足，大量科研力量集中在热点方向的跟踪验证工作上，全氟化合物以及微塑料研究领域的扎堆现象尤为突出。”中国科学院院士、环境化学与毒理学领域资深专家江桂斌表示。他举例说，比如揭示6PPD转化为6PPD-Q，导致太平洋西北地区鳕鱼大规模死亡的开创性研究，以及发现防晒霜成分通过共轭结构破坏珊瑚共生藻生态毒性的原创成果，均出自国外科研团队。
江桂斌进一步指出，关键领域基础数据缺失是制约我国新污染物治理能力提升的重要短板。2025年新增列入《斯德哥尔摩公约》管控清单的毒死蜱，截至增列时我国尚未有一篇发表在ES&T顶级期刊的基础研究论文；广泛存在于食品、水体和生物体中的三氟乙酸（TFA），我国的环境暴露水平与毒性数据严重不足；新结构、高风险污染物的相关研究进展缓慢。
他特别强调，复合污染的风险描述是当前全球环境科学领域亟待突破的核心前沿，也是解释现实环境中健康风险的关键。现实环境中，新污染物、传统污染物、重金属、抗生素与微生物往往共存，其相互作用并非“1+1=2”的简单叠加，而是可能产生“整体大于局部之和”的复杂效应。目前全球对该问题的研究几乎处于空白状态，但由于研究难度大、周期长，尚未得到足够重视。
《规划》提出，持久性有机物、重金属衍生物、有毒助剂、环境激素等被忽视的污染物，全面进入监管清单。化工、医药、新材料、喷涂等行业需排查生产流程，完善治理设施与台账记录。
从某种角度来说，《规划》补齐了治理盲区。但在治理过程中，还有很长的路要走。
来源：视觉中国
治理手段升级
只有梦想是不够的。
“美丽中国”的实现，既需要纲领性的引导，又需要多管齐下的措施。《规划》创新提出法治、市场、科技、政策的“组合拳”治理模式。
“法治、市场、科技、政策四维协同发力，彻底改变单一行政监管模式，以法治筑牢合规红线，违规成本大幅提升；运用排污权、碳交易、绿色金融等市场工具，让绿色能力变现；环保节能技术迭代，成为企业降本核心手段；设置专项扶持政策，激励企业主动开展绿色技改、清洁生产。”曾进一说。
先看最具时代意义的《中华人民共和国生态环境法典》。这是世界上首部以生态环境命名的法典，整合了污染防治、生态保护、绿色低碳发展三大领域的制度规范，首次将习近平生态文明思想写入法律总则，是美丽中国建设进程中的里程碑式立法。
生态环境部部长黄润秋表示，据初步统计，法典中约75%的执法事项明确由生态环境主管部门实施。作为生态环境法典实施的主力军，他们将通过扎实有力的工作，推动法典全面正确有效实施，奋力推动美丽中国建设取得新的重大进展。
接下来，生态环境部会完善配套制度，以法典为依据，持续推动完善生态环境法律法规体系。对标法典新增规定，加快推进配套制度建设；全面梳理与法典密切相关的30余部行政法规、80余部规章、400余件规范性文件，对不适应法典要求的及时修改、废止，维护法治统一，确保法典的各项规定落地生根、落到实处。
再来看全国碳市场。
《碳排放权交易管理暂行条例》自2024年5月1日起施行，是我国应对气候变化领域的第一部专门行政法规，为全国碳市场运行提供了刚性法律依据。
今年6月，生态环境部环境规划院、生态环境部华南环境科学研究所公开评估全国碳市场建设成效。自2021年7月16日全国碳市场启动以来，目前已覆盖发电、钢铁、水泥、铝冶炼四个行业，纳入3300余家企业和82亿吨排放量，是全球规模最大的碳市场。
“全国碳市场在不预设配额总量、不直接约束产出的情况下，通过强度控制发挥市场激励作用，形成‘碳价约束—成本内化—措施实施—排放下降’的减排机制。”生态环境部华南环境科学研究所所长严刚说。
研究表明，2020—2024年，全国碳市场共促进发电行业降碳约4.8亿吨。全国碳市场通过碳价发现和配额交易，引导不同企业采取灵活机制实现减排责任。全国碳市场累计降低全社会减排成本约568亿元，充分体现了市场化机制的低成本减排优势。
在专家看来，未来推动“美丽中国”前行的，还有两根考核“指挥棒”。
今年4月，《碳达峰碳中和综合评价考核办法》发布，这标志着我国生态文明建设从重点突破迈向系统治理，从政策引导迈入刚性考核、依法追责、全面合规的新阶段。
“碳考核伏笔已经埋了20年。”中国铁建新能源产业技术研究院能碳研究所副所长孙峥说。从“控能”到“控碳”，表面看是考核指标的变化，深层看是治理逻辑的变化。这套考核制度的变化在于，它把能源结构、产业结构、交通运输、城乡建设、公共机构、碳市场履约等多个领域纳入统一评价框架，从单项指标考核延伸为系统治理评价。地方政府要面对的是一套更综合的“碳治理账”，其影响势必要传导到园区、企业。
“十一五”时期，单位GDP能耗约束让节能减排进入硬考核；“十二五”时期，碳强度、低碳试点和碳交易试点让控碳制度开始生长；“十三五”时期，能耗双控让总量约束进入地方发展逻辑；“十四五”时期，“双碳”目标确立，能耗双控开始向碳排放双控校准；进入“十五五”，以碳排放强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，将成为地方绿色低碳治理的新主轴。
另一根指挥棒则是不久前由中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发的《美丽中国建设成效考核办法》（以下简称《办法》）。
曾牵头主导多家大型中央企业碳减排交易项目的天达共和律师事务所专家梁巍表示，《办法》明确规定，发展方式绿色低碳转型考核与碳达峰碳中和综合评价考核保持衔接。这意味着能源企业既要完成碳减排、能耗管控任务，又要同步落实大气、水、土壤、固废、生态保护等全维度要求，形成降碳、减污、扩绿、增长协同推进的合规新格局。
能源行业是污染防治与生态保护的重点领域，也是美丽中国建设的关键战场。在“双碳”考核与美丽中国考核双重刚性约束下，能源央企的生态环保义务从单项减排，升级为系统治理、全域合规、全程负责，合规压力全面传导至投资、建设、运营、供应链、信息披露各环节。能源央企在美丽中国考核中承担比普通市场主体更严格、更全面的特殊合规责任，与“双碳”考核责任形成叠加效应。
未来的生态治理不再依赖单一行政督查，而是通过法律划底线、市场给动力、科技破难题、政策做支撑，多维协同发力，让绿色转型从被动要求变成企业刚需。
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