专家解读 | 黄世敏、褚天杨：灾害源到风险的源头管控，预防为主的深化部署——《现代化应急体系建设“十五五”规划》解读|灾害源|现代化应急体系建设“十五五”规划|褚天杨|黄世敏

导读

近日，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称“《规划》”），对“十五五”时期安全生产、防灾减灾救灾等工作作出部署。为深入学习贯彻《规划》精神，凝聚行业共识，中国城市规划学会特别推出【现代化应急体系建设“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。诚邀多位专家学者建言献策，推动规划理论与应急实践深度融合，以规划智慧赋能《规划》高质量落地。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

本文字数：2468字

阅读时间：8分钟

作者

黄世敏，中国建筑科学研究院有限公司

褚天杨，北京工业大学建筑工程学院

安全是发展的前提，应急管理则是保障人民生命财产安全、维护社会大局稳定的坚固基石。近日，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称《规划》），立足新发展阶段，系统部署应急管理现代化的总体方向、重点任务与实施路径，充分彰显了“人民至上、生命至上”的重要理念。其中，“推动治理模式向事前预防转型”作为贯穿全篇的发展主线，围绕源头风险管控、全链条闭环治理、多元共治格局三大方向精准发力，构建起一个“从灾害源到风险源头”的现代化应急治理新体系，全方位回应了人民群众对安全感的深切期盼。本文立足“预防为主”这一核心逻辑，对《规划》中源头管控与事前预防相关重点任务进行系统解读，从逻辑重塑、制度创新、重心下移三个维度阐释其价值内涵、实践逻辑与转型路径。

一、逻辑重塑：

预防为主的范式演进

《规划》在发展战略、机制格局和指挥响应三个层面完成了预防为主的系统性演进，明确提出以高水平安全保障、高质量发展为主题，以推动治理模式向事前预防转型为主线，以健全事前预防为主的治理模式、集中统一、高效权威的中国特色应急管理体制为目标，以建成与基本实现现代化相适应的中国特色大国应急体系为战略框架，标志着应急管理体系运行逻辑的全面递进。

第一，在发展战略上，预防为主确立为整体发展主线，以事前预防为主的治理模式、与基本实现现代化相适应的应急体系作为基本事项展开，预防不再是局部性、临时性的工作要求，而是系统性、全局性的制度常态。

第二，在机制格局上，联合指挥、会商研判、监测预警、灾情通报、跨域救援等协同联动机制作为大安全大应急下中国特色大国应急体系的基本特征要素，《规划》要求强化各级安全生产和防灾减灾救灾议事协调机构防范应对灾害事故的统筹指导、协调和监督职能，风险不会按部门边界发生，防控也不能按部门边界分割，大安全大应急格局的本质正是通过协同联动让风险管控形成合力。

第三，在响应体系上，聚焦“常态”+“应急”的协同融合，依托联合值守保持随时响应。《规划》强调健全灾害事故信息获取、研判、核报、复盘等机制，同时也包含着与城市韧性建设衔接的要求。

二、制度创新：

闭环治理的全面落实

《规划》从过程治理、空间管控和监管体制三个层面提出系统性制度创新。《规划》要求大力推动“一件事”的全链条安全整治，核心逻辑是不把风险看作孤立的点，而是从生产、流通、使用到废弃的全生命周期系统治理，通过健全源头管控机制、加强监测预报预警、提升本质安全水平三方面举措，构建“识别—评估—避让—设防—监控—整治”的全链条闭环治理体系。

第一，在过程治理上，全链条整治贯通生产、经营、运输、使用及产品质量各环节的风险从产生到消除的全过程。《规划》专门部署了深化危险化学品、燃气、电动自行车、新能源汽车充电基础设施、人员密集场所动火作业、建筑保温材料、消防产品质量安全、充电宝、烟花爆竹“打非治违”等领域的专项整治和专项行动，让工信、市场监管、住建、应急、消防各部门形成合力，堵住每一个可能的漏洞。

第二，在空间管控上，风险避让和灾害设防前移到从项目选址开始的规划建设各阶段。《规划》要求完善自然灾害综合风险空间管控制度，将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中，在产业转移、重大项目立项、重大工程建设等方面实施风险避让和灾害设防。高危行业领域建设项目“三同时”（安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用）再次严格管控；“避”和“防”，规划建设风险管控重点进一步强化。

第三，在监管体制上，《规划》要求完善重大项目风险评估论证和部门联审联查程序。多部门联审联查，从安全生产、防灾减灾、生态环境等多维度综合评估风险，既避免单一视角的决策盲区，也与经济建设的行政审批改革相适宜。

三、重心下移：

多元共治局面的关键时期

《规划》从责任传导、数智赋能和法治约束三个层面推动政府、企业、社会协同共治新格局的构建与深化。《规划》专门部署夯实基层应急基础、提高全社会防灾避险能力，推动应急管理深入到基层治理；在责任端，党政同责和考核巡查将安全压力传导至各层级，管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，形成安全共治格局；在技术端，积极探索人工智能、云计算等新技术应用，数智赋能提升风险感知和预警响应能力；在法治端，加快推动相关法律法规制修订，稳步提升强制性国家标准比重，为源头管控提供刚性约束。四个层面各有侧重、相互支撑，共同构成源头管控的制度红线和内生动力机制。

《规划》推动我国应急管理体系正经历一场从“灾害源”到“风险源头”的变革——把功夫下在灾害形成之前，把防线建在风险防治，这不仅是应急体系内容的现代化升级，更是应急管理哲学的一次深层变革。

【免责声明】本公众号发布的内容仅供学习交流使用，不以任何形式进行牟利。内容版权归原作者所有。如有侵犯您的权益，请及时与我们联系，我们将于第一时间协商版权问题或删除内容。内容为作者个人观点，不代表本公众号立场和对其真实性负责。

要闻 |《现代化应急体系建设“十五五”规划》印发，将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中