经国务院批复同意，文化和旅游部于2026年7月6日正式印发《旅游强国建设“十五五”规划》。这是首个以“旅游强国”为主题的国家级专项规划，明确到2030年旅游业高质量发展取得明显成效，现代旅游业体系更加完善，旅游强国建设取得显著进展。规划确立了国内居民出游83亿人次、国内出游总花费7.7万亿元、入境旅游1.9亿人次等量化目标。

一、区域重点：谁在聚光灯下，谁在幕后

从地名出现频次看，长江（8次）、黄河（7次）、北京（6次）、上海（6次）、大运河（5次）、长城（5次）、三亚（5次）位居前列。大江大河因兼具“地理实体+国家文化公园+文化廊道”三重身份而高频出现；一线门户城市因其枢纽、入境、邮轮等多重角色而反复被提及。

但频次高低不等于重要性高低。规划列出的32个旅游枢纽城市实现了大陆31个省级行政中心100%全覆盖——4个直辖市、22个省会、5个自治区首府，唯一不是省会而获得重点突出的枢纽城市是深圳，她以傲视群雄的国际航班及旅客吞吐量在5个计划单列市中脱颖而出。33个重点旅游城市不包括直辖市，因此只覆盖全部27个省和自治区。值得关注的是，上饶、常州、扬州、泉州等旅游收入位居全国前50的城市并未被列入重点名单；泰安（泰山所在地）也未出现在任何一类名单中。这说明规划的选择逻辑并非“GDP排名”，而是在兼顾区域平衡与资源特色后的综合取舍。一些想象中或依据成绩单排名靠前的城市并未获得青睐，并不需要感觉受到“伤害”，因为规划文本很难做到面面俱到。

二、跨区域：需要中央政府统筹的“大棋局”

规划明确提出推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、长江中游等城市群旅游一体化发展。这些跨省域城市群的旅游协同，单靠地方各自为政无法实现，必须由中央政府层面统筹协调。

国务院在批复中明确要求“国务院各有关部门要根据职责分工，强化协调配合”，“文化和旅游部要加强统筹协调”。规划构建的“点状辐射、带状串联、网状协同”格局，本质上是一张需要中央层面统一调度的“全国旅游一张网”——从航线网络的优化、免签政策的扩围，到跨省旅游线路的串联、区域客源的互送，都离不开国家层面的顶层设计。

三、长廊道：地理学意义上的“长距离叙事”

规划依托的文化廊道和地理廊道极具空间想象力。文化廊道包括长城、大运河、长征、黄河、长江国家文化公园及丝绸之路、万里茶道；地理廊道包括天山—祁连山、秦岭—淮河、大兴安岭—太行山—武陵山、长白山—武夷山。

这些廊道的共同特征一是具有明确的地理分界意义，例如秦岭-淮河就是中国南北文化地理主要分界线，大兴安岭-太行山-武陵山则是三级阶梯中第二、第三级之间的分界。廊道的第二个特征是长距离——动辄跨越数千公里，串联多个省区。以“长白山—武夷山”为例，这条东北—西南走向的山脉带跨越十余个省份，将其整合为一条旅游廊道，体现了规划“连点成线、串珠成链”的宏大视野。交通廊道（“八横八纵”高铁、公路网、内河航道）则为这些长距离廊道提供了物理支撑。中国旅游研究院院长戴斌评价称，这“构建了一个陆海统筹、城乡协调、立体出游的旅游空间新格局”。不过，长白山和武夷山被视为一条旅游廊道，从地理学角度看，还是属于初次提出的新概念，是否具有科学依据以及是否会在十五五期间能够形成，尚需时间的考验。

四、总均衡：既要突出重点，更要各省平衡

中国东中西部差异巨大，南北之间也是泾渭分明。作为国家级旅游发展规划和面向旅游强国目标的总体部署，照顾到各个省级行政区的利益及诉求，规划的“均衡”哲学就显得十分重要。这体现在三个层级：旅游枢纽城市（32个）覆盖全部省级行政中心，并将深圳纳入其中，她们承担着重要的游客集散与辐射功能；重点旅游城市（33个）不包括4个直辖市，但覆盖全部27个省和自治区，云南以3个（大理、丽江、西双版纳）居首，河南、江苏、江西、河北各2个，其余省区各1个；特色旅游地（23个）全为县级单位，侧重差异化发展。

特色旅游地的数量（23个）少于重点旅游城市（33个），看似“头重脚轻”，但其逻辑是“做精做少”而非“摊大饼”——每个入选者都是所在细分领域的“唯一代表”。不过，23个特色旅游地确实偏少。中国县级行政区近三千个，众多具有全国影响力的县级旅游目的地（如桐乡、腾冲、黟县等）未被纳入。规划提出“培育一批旅游名县”，未来特色旅游地扩容应是大概率事件。“骨架”（地级市）要密，“明珠”（县级）要亮，两者搭配才能形成完整的空间体系。

五、落地之忧：政策太软，没有实锤

规划的最大短板在于落地政策的“虚化” 。在旅游休闲用地方面，规划仅以“完善旅游用地用海用岛政策”一笔带过，未涉及具体指标、审批流程、存量盘活等核心问题。自然资源部虽出台了《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，提出“存量优先”原则，但旅游业专项规划与国土空间规划的衔接机制仍不清晰。

在乡村振兴与宅基地转型方面，规划虽多次提及“推进旅游赋能新型城镇化、乡村振兴”，却未涉及农村宅基地如何转型为乡村度假设施的路径设计。国家“十五五”规划纲要虽提出“稳慎推进宅基地‘三权分置’改革”，但旅游业专项规划中缺乏对接表述。

在部门间政策取向一致性方面，规划虽要求“充分发挥旅游工作协调机制作用”，但缺少各部委的具体分工与责任清单。旅游业涉及文旅、自然资源、交通、公安、商务、外交等多个部门，若无明确的部际协调机制和考核问责，“协调”极易沦为“空转”。正如专家所言，“十五五”期间应“更多关注质量效益本身，而不是简单的规模式扩张”，但质量效益的实现恰恰需要硬碰硬的制度保障——而这正是规划最薄弱之处。

规划画出了一幅宏伟的“旅游强国”蓝图，但从蓝图到实景，还需要更硬的用地政策、更实的部门分工、更细的落地机制。正如国务院批复所言，要“及时研究解决《规划》实施中遇到的问题”——问题是，谁来协调、怎么解决、如何考核？这些“实锤”的缺失，或许是这份规划最值得后续关注的地方。

作者 | 吴必虎 DeepSeek

编辑 | 周晴