导 读
近日，《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）印发。北京广播电视总台《京津冀之声》特邀清华同衡规划设计研究院副院长杨军，就规划的出台背景、重点任务、创新理念及北京的实践进行深入解读。他讲到，真正好的城市更新是把人民生活、城市安全、历史文脉、产业活力和长期运营统一起来，只有这样，城市更新才能真正从“改造旧空间”走向“创造新生活”。
内容来源：北京广播电视总台《京津冀之声》协同发展进行时20260702；记者：于越
杨 军
清华同衡规划设计研究院 党总支委员、副院长
近日，城市更新领域第一部国家级专项规划《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）印发，标志着城市更新从地方探索、部门行动上升为系统性国家战略，成为我国城市发展从“增量扩张”转向“存量提质”的里程碑。
为深入解读这份规划的核心要义与实践方向，北京广播电视总台《京津冀之声》特邀清华同衡规划设计研究院副院长杨军，就规划的出台背景、重点任务、创新理念及北京的实践进行深入解读。采访中，他系统梳理了北京在多重约束下的实践经验并指出，作为全国首个减量发展的超大城市，北京在立法保障、政策集成、分类施策、片区统筹、多元主体参与等方面的城市更新先行探索，为全国提供了重要参考。
（以下内容为采访文字实录）
国家级规划出台的战略考量
Q1
《京津冀之声》：城市更新做了这么多年，为什么现在才出台国家级专项规划？这份规划的出台，对全国城市更新工作意味着什么？
杨军： 这个问题非常关键。城市更新确实不是今天才开始做。国务院这次印发《城市更新“十五五”规划》，文件日期是2026年5月22日，6月2日公开发布，但不是说城市更新今天才开始做，而是说明它从过去很多地方的探索、很多部门的专项行动，进入到了国家层面的系统部署。
过去我们也做更新，像棚户区改造、老旧小区改造、老厂房利用、历史街区保护，各地都做了很多。但是以前更多是“一个领域一个政策、一个城市一个办法、一个项目一个方案”。现在不一样了，国家层面要回答的是：城市进入存量时代以后，城市建设的主战场在哪里，新的发展方式怎么建立？
为什么是现在？我觉得最直接的原因，是城市发展阶段变了。过去几十年，城市发展主要靠增量建设，新区建设、土地开发、大规模基础设施建设，支撑了快速城镇化。现在很多城市已经不能再简单往外摊大饼，土地、人口、财政、生态环境的约束都在增强，必须在既有建成区内部找空间、找效率、找价值。
还有一个变化，是城市的问题本身变了。过去更多是“有没有”的问题，有没有房子、有没有道路、有没有管网、有没有学校医院；现在更多是“好不好”的问题，老旧城区安不安全，街区有没有活力，公共服务均不均衡，老厂房能不能承载新产业，居民生活是不是更加方便舒适。
所以这份规划的意义，不只是多了一份文件，而是把城市更新放到了城市现代化建设的核心位置。它告诉我们，未来城市建设不能只盯着新城新区、土地出让和房地产开发，更要回到已经建成的城市里，去修复、提升、重构和运营。
从全国来看，它意味着城市更新要从项目逻辑走向城市发展逻辑。不是哪里破了就修哪里，而是要围绕城市功能、民生品质、发展动能和治理能力来组织更新。这对地方政府、规划设计机构、国企平台、房地产企业和运营主体，都会带来很大的工作方式层面的改变。
Q2
《京津冀之声》：规划提出到2030年，城市开发建设方式转型要“初见成效”。“转型”具体指什么？“初见成效”要达到什么样的效果？
杨军：我理解这个“转型”，说得直白一点，就是从过去主要向外要空间、向土地要收益、向房地产要现金流，转向在存量空间里提升品质、盘活资产、培育动能、长期运营。
过去一个城市要发展，常常是建新区、修大马路、配学校、配医院，然后通过土地开发和房地产销售形成回款。这套逻辑在快速城镇化阶段起过很大作用，但现在很多城市边界不能无限扩张，房地产也不能再承担过去那样的发动机角色，所以城市建设方式必须转。
这个转型至少有几个方面。第一，从外延扩张转向内涵发展。很多老旧街区、老旧厂区、低效园区、低效楼宇，其实不是没有价值，而是价值没有被重新组织起来。“更新”就是要让这些空间重新发挥作用。
第二，从土地开发转向资产运营。过去一个项目最重要的是土地怎么出让、房子怎么销售；现在很多更新项目更关键的是改完以后谁来经营、租金怎么形成、业态怎么导入、人流怎么稳定、公共服务怎么持续。
第三，从单点改造转向片区统筹。一个老小区停车难，光在小区红线里想办法可能无解，但放到片区里，也许可以通过周边公共停车、错时共享、地下空间利用来解决。一个老厂区是算不平账的，放到周边街区、交通、商业、人群一起看，可能就有新的价值。
第四，从工程建设转向综合治理。城市更新不是刷完立面、铺完路面就结束了，还要看居民是否真正受益，产业是否真正进来，空间是否有人使用，运营是否能持续。
所以，到2030年“初见成效”，我理解不是说所有城市问题都解决了，而是要初步形成一套新的工作机制：城市体检能发现问题，专项规划能统筹任务，片区策划能组织项目，项目库能滚动实施，投融资机制能支撑长期运营，居民和市场主体也能参与进来，形成一种新的工作机制。
“老旧街区厂区更新”被推向前台
Q3
《京津冀之声》：过去我们聊城市更新，说得最多的是老旧小区改造、危旧房修缮、市政管网改造。这次规划把老旧街区、老旧厂区、低效产业园区的改造提升推到了前台。为什么会出现这个变化？
杨军：是的，这恰恰是这次规划里很重要的一个转向。老旧小区、危旧房、管网改造当然还非常重要，因为它们关系安全和民生底线。但城市更新如果只停留在这些内容上，就容易变成“修修补补”。这次把老旧街区、老旧厂区、低效产业园区推到前台，说明城市更新要进一步回答发展动力从哪里来的问题。
老旧小区改造更多解决居住条件，比如上下水、楼体安全、停车、适老化、公共空间。但一个城市真正的活力，还来自街道、商业、就业、文化、产业和公共活动。很多城市最有潜力的空间，不一定是新区，而是成熟城区里的老街区、老市场、老厂房、老楼宇和低效园区。
北京有些案例很能说明问题。比如中关村鼎好大厦，很多北京人都知道它过去是鼎好电子商城，是中关村电子卖场时代的代表之一。后来随着中关村整体功能转型，它逐步从电子产品交易空间，转向科技商务综合体。这个变化背后，其实就是中关村从“卖电脑、卖配件”的空间，转向科技服务、创新办公、产业生态的空间。
再比如海淀永丰产业基地 ，其加速器一区标准厂房升级改造项目，原来是一些小规模制造企业聚集的老厂房，总建筑面积大概3万多平方米，2023年5月启动改造。它不是简单装修一下，而是通过空间优化、配套服务提升、节能改造、开放界面重塑等多方面整体提升，现在可以承接高精尖企业和科创服务。
所以这次变化，不是说民生补短板不重要了，而是说城市更新进入了更综合的阶段。前一阶段解决的是老房子安不安全、管网能不能用；下一阶段还要看老街区能不能重塑新消费，老厂区能不能重新有产业，低效园区能不能重新有创新。
这也对规划师提出了更高要求。过去做更新，懂工程、懂规范很重要；现在还要懂产业、懂运营、懂资产、懂消费，甚至要懂一个街区晚上有没有人愿意来，一个园区企业为什么愿意留下来，对规划师能力的要求更加复杂。
Q4
《京津冀之声》：规划的核心升级是从“补短板”走向“育动能”。“育动能”怎么理解？老旧街区、厂区跟培育新产业、新消费之间是什么关系？
杨军：“补短板”和“育动能”不是对立关系。补短板是底线，育动能是提升。没有安全、设施和环境的改善，就谈不上高质量发展；但如果城市更新只停留在修房子、修管线、修路面，也很难支撑城市未来的发展。
所谓“育动能”，就是通过城市更新，把原来低效、闲置、衰退的存量空间，转化为新的产业空间、消费空间、服务空间和创新空间。说得再具体一点，就是让旧空间重新产生人气、就业、消费以及创新活动。
老旧街区和新消费关系就很密切。老街区往往有生活基础，有人流，有烟火气，也有城市记忆。它的问题可能是建筑老化、业态低端、街道环境差、停车不方便。但它的优势是生活真实，只要步行环境、沿街界面、公共空间和业态组织做好，就可能变成社区商业、夜间消费、城市漫步和公共文化的复合场景。
北京的亮马河就是一个大家都知道的例子。它不是单纯把河道两边修漂亮，而是把滨水空间、慢行、夜景、游船、商业、公共活动组织在一起，形成了约80万平方米高品质空间、18公里滨水绿道和6公里游船航线。你会发现，水岸空间一旦被重新组织，周边消费和城市活动都会被带动起来。
老旧厂区和新产业的关系也很典型。你像北京卫星制造厂科技园，它的前身有很强的航天工业历史，一些厂房和设备被列入国家工业遗产。更新后，它不是把历史抹掉，而是保留航天元素，同时导入新一代信息技术、智能制造、高端装备等高精尖产业空间。这个案例说明，工业遗存不是包袱，处理得好，反而会成为产业空间的独特气质和品牌要素。
所以“育动能”不能空泛讲。它一定要回答四个问题：这个空间未来服务谁，承载什么功能，靠什么形成持续收益，怎么形成长期活力。如果这几个问题答不清楚，城市更新就容易变成表面整治。真正的育动能，是把空间更新、产业更新、消费更新和运营更新全部结合起来。
北京亮马河国际风情水岸
“规划引领下片区统筹”的实践路径
Q5
《京津冀之声》：规划特别强调“规划引领下的片区统筹”。您觉得“片区统筹”跟过去“单点更新”最大的不同是什么？这个跟北京城市更新条例中的“区域综合性”城市更新是一回事儿吗？
杨军：片区统筹和单点更新最大的区别，是不只看一个项目能不能改，而是看一个片区的整体功能能不能优化，资源能不能重新配置，价值能不能整体提升。
过去很多更新是单点式的。一个老小区改造，就在小区红线里解决；一个厂房改造，就在厂区内部做；一条道路整治，就只看道路本身。这种方式对简单问题有效，但在复杂城市问题面前，往往不是一个红线里能解决的。
比如停车问题，小区内部没有地，单点看就是无解；但如果放到片区里，有周边低效楼宇、闲置地下空间，有学校和单位错时共享停车位，都可能成为解决方案。再比如老旧厂区更新，厂区内部可能算不平账，但如果把周边交通、商业、人群、公共空间一起组织，这个总账就划算，片区的价值可能就被放大了。
所以片区统筹不是简单把几个项目装进一个篮子，而是要重新组织问题、资源、项目、资金和运营。我们做片区更新，最怕的就是只在图纸上看问题。图上看起来是一个片区，到了现场才发现，每栋楼背后都有不同产权，每条路下面有不同管线，每个院子都有自己的使用人。片区统筹首先就是把这些复杂关系梳理清楚。
至于和北京《城市更新条例》里的“区域综合性城市更新”是什么关系？我认为和“规划引领下的片区统筹”逻辑上是一致的。北京条例是2022年11月25日通过、2023年3月1日起施行的，里面把城市更新分为居住类、产业类、设施类、公共空间类和区域综合类五类。其中区域综合性城市更新，就是强调统筹存量资源配置、优化功能布局，实现片区可持续发展。
国家规划讲片区统筹，是全国层面的方向；北京条例讲区域综合性城市更新，是地方立法层面的制度表达。北京这种人口密度高、产权复杂、历史文化资源多、增量空间有限的超大城市，尤其需要通过区域综合更新来解决问题。
Q6
《京津冀之声》：片区统筹在实际操作中涉及多主体、多资金、多时序叠加。您能不能结合实际案例，讲一讲片区统筹到底是怎么“统”的？
杨军：片区统筹听起来抽象，但到项目里非常具体。从工作方法上，我一般把它理解为六个字：先判断，再组织。先判断片区真正的问题、价值和机会，再组织空间、项目、主体、资金和时序。
比如一个老旧街区，里面可能有老旧小区、沿街商业、闲置厂房、低效市场、废弃锅炉房、公共空间，还有老旧管网和停车问题。如果还是按部门各干各的，住建改小区，商务改商业，街道整环境，市政改管线，最后大家都忙了，但片区未必真正变好。
第一步要做问题诊断。这个片区最突出的矛盾是什么？是安全隐患、公共服务不足、产业衰退、交通拥堵，还是历史风貌破坏？不同判断决定不同更新路径。
第二步是资源盘点。哪些房子能改，哪些必须保，哪些能运营，哪些产权属于国企，哪些属于居民，哪些属于集体，哪些空间近期能启动，哪些需要长期协调。这一步很关键，因为城市更新不是在空地上画蓝图，而是在现实产权和利益关系中找路径。
第三步是项目组合。一个片区不能只靠一个大项目，也不能堆一堆小工程，通常要形成“安全项目+民生项目+产业项目+公共空间项目+运营项目”的组合，才能既守住底线、又能形成示范的项目，再带动复杂项目。
北京城市副中心中仓社区的“家园中心”就是一个很小但很有启发的例子。它原来是一个废弃锅炉房，占地约800平方米、内部挑高14米，2011年并入市政供暖后停用。后来改造成城市副中心首个家园中心，为周边近3000户居民提供助老、家政、医疗、文化休闲等服务。这个项目不大，但说明了一个道理：片区统筹不是只做大工程，也要善于把闲置空间转化为社区生活圈的关键节点，在更大区域的角度发挥出项目更大的价值。
再看首钢园，尺度就完全不同。它不是单栋厂房改造，而是把工业遗存保护、冬奥场景利用、会展活动、科技办公、公共空间开放和区域转型放在一起。所以，片区统筹真正“统”的，就是问题、资源、功能、项目、资金、运营和时序，要把这些要素在片区内进行统筹，把单点发挥不出来的作用集中起来，重新整合发挥更大、更好、更适合现代城市需要的功能。
城市更新投融资体系的构建逻辑
Q7
《京津冀之声》：城市更新绕不开钱的问题。规划提出要“构建可持续的城市建设运营投融资体系”。有观点认为，城市更新不能用房地产开发的“快钱”思维来做，而应该将资产增值与运营环节分开核算。您怎么看？
杨军：我非常认同城市更新不能用房地产开发的“快钱”思维来做。增量房地产开发的逻辑比较清楚：拿地、融资、建设、销售、回款，主要靠房屋销售形成短周期现金流。但城市更新面对的是建成区，里面有人、有企业、有产权、有历史、有公共设施，不可能简单推倒重来，也不能完全依赖卖房回款。
很多更新项目恰恰不能大拆大建，不能靠大幅提高容积率，不能靠大量新增住宅来平衡资金。所以它的投融资逻辑一定要从“开发销售”转向“资产运营”。
这里要把资产增值和运营收益分开看。资产增值，是通过环境改善、功能提升、基础设施补齐、产业导入，让片区的土地、房屋、空间和品牌价值提高。运营收益，是更新之后通过租赁、商业经营、产业服务、物业管理、活动运营、停车收益等形成持续现金流。前者是长期价值，后者是持续收入，不能简单混同为一次性销售回款。
我们在项目里经常会看到，一个公共空间项目本身不收费，但它把周边商业、办公、文旅价值带起来了；一个老厂房改造前租金不高，改造后如果能导入稳定产业，资产价值和现金流都会变化。这时候就不能只看单项目能不能立刻赚钱，而要看片区整体能不能形成成本分担和收益回流。
所以，可持续投融资体系要解决几件事。公益性和经营性要分开算，管网、消防、危房治理、公共空间更多是公共属性；商业、园区、楼宇、厂房更新中有收益的部分，可以引入市场主体；短期投入和长期收益要匹配，不能要求所有项目三五年快速回本。政府投入和市场参与的边界也要清楚，政府负责规则和公共利益，市场在明确产权、收益和责任的前提下参与运营。
所以城市更新的资金难题，本质上不是简单的“缺钱”，而是过去那套快周转的财务模型不适应存量更新。未来要算三本账：公共账、资产账、运营账，不是简单的一笔销售账。
Q8
《京津冀之声》：规划还提出要“促进房地产开发企业转型发展、参与城市更新”。在增量时代，开发商是拿地、盖楼、卖房；在存量时代，开发商参与城市更新的角色会变成什么？
杨军：这个问题很现实。房地产开发企业过去在城市建设中发挥了很大作用，但传统模式主要建立在增量开发基础上，拿地、开发、销售、回款，这是典型增量时代的模式。到了存量时代，城市更新不是拿一块净地开发，也不是建完卖掉就结束，所以开发企业必须转型。
第一个变化，是从开发商转向城市综合运营商。过去开发企业主要关心建设和销售，现在参与更新，必须关心改完以后空间怎么运营、业态怎么组织、租户怎么管理、公共空间谁维护、社区服务怎么持续。一个老旧街区改完，如果招商和运营跟不上，空间再漂亮也难以持续。
第二个变化，是从住宅销售主体转向存量资产管理主体。未来很多企业要面对的是老旧商业、办公楼、厂房、园区、公寓、保租房、社区服务设施等存量资产。谁能提升资产效率、形成稳定现金流，谁就能在城市更新中找到位置。
第三个变化，是从项目建设者转向片区合伙人。城市更新往往不是一个地块、一个产品，而是一个片区的长期过程。开发企业要和政府、国企、产权人、社区、运营机构长期合作，可能既做投资建设，也做招商运营，还要参与资产管理和公共服务配套。
第四个变化，是从高周转转向慢变量。过去房地产行业习惯快速拿地、快速开工、快速销售；城市更新恰恰需要耐心。产权协调要时间，居民协商要时间，规划条件稳定要时间，业态培育和品牌形成也要时间。
所以，规划提出促进房地产开发企业转型发展，重点在“转型”。不是让开发商把城市更新重新做成房地产开发，而是把它们的建设能力、资金组织能力、项目管理能力，转化为存量资产运营能力、城市服务能力和片区更新能力。
历史文化保护与更新的平衡策略
Q9
《京津冀之声》：规划里特别强调了历史文化保护，提出“坚持保护第一、应保尽保、以用促保”。但实际操作中，保护与利用之间的张力很大。有人提出“不能为保护而保护”，在您看来，保护与更新之间理想的平衡点在哪里？
杨军：保护和利用之间确实有张力，但不应该简单理解为“保护”和“发展”的对立。真正好的城市更新，应该是在保护中更新，在更新中延续城市文脉。
“保护第一”是底线。历史文化遗产不是普通资产，不能完全按短期经济收益来判断。很多历史街区、历史建筑、工业遗存、传统街巷，本身就是城市身份的一部分，一旦破坏就不可逆。所以更新前必须先划清底线，哪些不能拆，哪些不能改，哪些必须保。
“应保尽保”讲的是范围。过去我们有时只关注文物保护单位和历史文化街区，对很多未定级但有价值的老建筑、老厂房、老市场、老字号、老生活场景重视不够。城市文化不只在文物里，也在日常空间里。
“以用促保”讲的是具体方法。保护不是把空间封起来，也不是把城市变成博物馆。很多老建筑、老厂房长期闲置，反而会加速衰败。合理利用，让它重新进入城市生活，形成维护资金和人气，才是更可持续的保护。
比如，首钢园四高炉就是一个比较直观的例子。公开报道提到，四高炉在2008年停产，更新改造中整体保留了高炉工业遗存本体的结构与外观，同时在东侧和北侧新建了与风貌协调的展览和会议大厅，2024年服贸会期间开放亮相。它不是把高炉拆掉，也不是把高炉封起来，而是在保留工业记忆的基础上植入会展功能。
所以平衡点不在于保护少一点、开发多一点，而在于真实性、适应性和公共性。真实性是不能把老街改成假古董，不能把工业遗存变成装饰符号；适应性是选择与空间气质匹配的功能；公共性是尽量让市民能进入、能感受、能使用。“不能为保护而保护”如果是说不能僵化封存，我同意；但如果变成保护要让位于短期收益，那就偏了，好的城市更新是让历史在今天的城市生活里继续生长。
北京首钢园城市天际线下的工业遗产
Q10
《京津冀之声》：规划将“增强城市安全韧性”作为重点任务之一。在城市更新中，韧性建设应该怎么嵌入？是在改造中“顺便”做，还是需要专项投入？
杨军：为了应付气候变化异常，增强城市安全韧性被提到了新的高度。城市韧性不能理解为“顺便做”，虽然它是一个新的要求，但也是城市更新的底层任务之一。因为我们现在城市面临的情况比之前复杂得多，很多时候还需要专项投入、专项设计和专项机制，才能保障韧性建设真正做成。
所谓韧性，简单说就是城市面对极端天气、基础设施故障、公共卫生事件、能源供应波动、人口老龄化等风险时，能不能扛得住、恢复得快、运行得稳。过去我们做城市建设，更多关注正常状态下好不好用；现在还必须看极端状态下能不能支撑。
城市更新恰恰是补韧性短板的重要机会。因为更新面对的往往是老旧小区、老旧管网、老旧厂房和老城区，这些地方风险最集中。比如地下管网老化、排水能力不足、消防通道不畅、电力容量不够、燃气隐患、房屋结构老化、无障碍设施不足、应急空间缺失，这些都不是“顺便”能解决的问题。
韧性建设至少要嵌入几个方面。房屋建筑要做结构安全、消防安全、抗震性能评估；市政基础设施要同步考虑水、电、气、热、通信、排水、防涝；公共空间要兼顾消防通道、应急避难、物资保障和社区服务；气候适应方面，要结合海绵城市、透水铺装、雨水花园、遮阴降温和通风环境；社区治理方面，还要看街道、社区、物业、志愿者和居民能不能协同响应。
刚才提到的，北京城市副中心中仓家园中心这种社区节点，其实也可以从韧性角度理解。平时它是助老、家政、医疗、文化休闲服务空间；遇到突发情况，它也可能成为社区组织、物资分发、关照老人儿童的重要节点。韧性不是只建一个应急设施，而是让日常生活空间具备“平急转换能力”。
所以城市更新中的韧性建设，应该坚持“平急结合”。平时是更安全、更舒适、更便利的城市空间；急时能转化为应急保障和组织响应能力。
北京制度探索对国家规划的实践支撑
Q11
《京津冀之声》：北京是全国首个减量发展的超大城市，同时又是城市更新先行先试重点城市之一。国家“十五五”规划出台之后，您觉得北京的城市更新实践会面临哪些新的要求和变化？
杨军：北京的城市更新非常特殊。它不是一般意义上的旧城改造，而是在首都功能、超大城市治理、减量发展、历史文化保护、人口资源环境约束等多重条件下推进的更新。国家规划出台后，北京城市更新会更加系统化、精细化、综合化。
第一，要更加突出首都功能导向。北京不是单纯追求经济规模的城市，更新项目不能只看局部收益，更要看是否有利于“四个中心”功能建设，是否有利于“四个服务”，是否有利于非首都功能疏解和空间结构优化。
第二，要更加突出减量约束下的提质增效。北京是全国首个减量发展的超大城市，不能靠不断增加建设规模来解决问题。很多更新必须在不增加甚至减少建设量的情况下，提升空间效率和服务品质。这对规划设计和运营能力要求很高。
第三，要更加突出区域综合性。北京很多问题不是一个小区、一个厂区、一栋楼能解决的，必须以街区、片区、组团为单元，统筹居住、产业、公共服务、交通、市政、公共空间、历史文化和安全韧性等一系列问题。
第四，要更加突出政策工具集成。北京在2026年1月1日发布并实施了《北京市城市更新政策激励工具箱（1.0版）》，公开报道中提到，工具箱分全面实施、试点推行、探索研究3大类，包含7方面75项政策措施，其中41项全面实施类政策力求实现“非申即享”。这个很重要，因为城市更新最怕政策碎片化，项目主体不知道哪项政策能用、怎么组合用。所以，在政策方面进一步加强集成，强化政策的落地性，而不止是一句口号。
第五，要更加突出长期运营。北京不缺建设能力，但很多更新项目真正难在后半程：老厂房更新后产业能不能持续，街区更新后商业和公共活动能不能持续，小区改造后物业和社区治理能不能持续。未来北京城市更新要从“建成”进一步走向“运营见效”。
Q12
《京津冀之声》：在推进过程中，北京面临的困难和其他城市有什么不同？有没有哪个“卡脖子”问题是北京特有的？
杨军：北京的难，是多重约束叠加的难。不是说其他城市不难，而是北京同时面对首都功能、减量发展、历史文化保护、产权复杂、公众诉求高等多重条件。
第一，北京的功能约束更强。一个项目能不能做，不只是看市场有没有需求、资金能不能平衡，还要看是否符合首都城市战略定位，是否有利于非首都功能疏解，是否符合风貌、安全、文保和公共利益要求。
第二，北京的空间约束更强。很多城市还可以通过新增建设量平衡更新成本，但北京中心城区新增空间很有限，很多地方还要减量提质。不能简单靠提高容积率、增加商品房销售来算账，这就让资金平衡更难。
第三，北京产权关系更复杂。一个片区里可能有央企、市属国企、区属国企、集体经济组织、居民个人、直管公房、单位产权房等多种主体。我们在项目中经常看到，大家都认为这个地方该改，但谁先出钱、谁来做实施主体、改完收益怎么分，往往一下子就卡住了。
第四，北京历史文化保护要求更高。老城、胡同、历史街区、传统院落、工业遗存、老字号，都不是普通空间。更新中既要改善民生，又要保护风貌；既要提升功能，又不能把城市记忆弄没。
如果说北京比较典型的“卡脖子”问题，我认为有三个：减量约束下的资金平衡，复杂产权下的统筹实施，首都风貌和现代功能之间的平衡。
这三个问题都不是靠一个好方案就能解决的。它需要制度设计、政策集成、实施主体、资金工具、居民协商和长期运营一起上。这也是为什么北京经验一旦形成，对其他超大城市会有比较强的示范意义。
Q13
《京津冀之声》：清华同衡深度参与了北京城市副中心、海淀区、首钢园等大量北京的更新实践。结合国家规划，您认为北京在全国超大城市里做城市更新最大的独特性在哪儿？
杨军：结合我们参与北京大量规划和更新实践的体会，我觉得北京最大的独特性可以概括为一句话：北京是在强首都功能、强减量约束、强历史文化保护、强治理要求下做城市更新。
很多城市做更新，主要是为了改善环境、盘活土地、带动产业或者提升房地产价值。北京当然也有这些任务，但更重要的是通过城市更新服务首都功能优化和超大城市治理现代化，这是一个很重大的时代命题。
北京城市副中心就是一个例子。副中心不是简单建设一个新区，它和中心城区功能疏解、行政办公、公共服务、文化旅游、生态环境、交通组织都连在一起。像中仓社区废弃锅炉房改家园中心的项目，尺度很小，但它补的是社区生活圈；而副中心整体建设，尺度很大，服务的是首都空间格局。北京更新往往就是这种大尺度战略和小尺度民生同时存在。很多年前，我们就开始推动北京副中心“老城双修”工作，一直围绕一个很大的命题：如何更好地服务北京的战略？这是北京城市更新最大的独特性。
海淀体现的是科技创新导向。鼎好DH3从电子卖场转向科技商务综合体，北京卫星制造厂科技园从航天老厂区转向高精尖产业空间，永丰加速器一区从老旧厂房转向科创园区，这些都说明北京的城市更新不是简单改善环境，而是在为国际科技创新中心建设寻找新的空间载体。
首钢园体现的是历史与未来的充分结合。高炉、冷却塔、制氧厂房这些工业遗存被保留下来，又叠加冬奥大跳台、服贸会、会展会议、科技办公、文化消费和公共开放空间。它不是把老工业区改成一个普通商业区，而是把北京西部产业转型、工业记忆、国际活动和公共空间组织到一起。
所以，北京城市更新的独特性，不在于某一个项目多漂亮，而在于它背后的制度组织能力和价值取向：在规模受控、功能受控、风貌受控的条件下，仍然要提升城市质量、释放存量价值、服务国家战略和市民生活。
北京城市副中心城市双修
Q14
《京津冀之声》：北京此前的探索——比如《北京市城市更新条例》的出台、政策工具箱的落地——在多大程度上能为国家规划的实施提供经验？北京的哪些做法有可能被其他城市借鉴？
杨军：北京的探索对国家规划实施很有参考价值。国家规划提出的很多方向，比如规划引领、片区统筹、多主体参与、可持续投融资、历史文化保护、安全韧性、市场主体转型，北京前期都有不同程度的实践基础。
第一、是用地方立法把城市更新制度化。《北京城市更新条例》（以下简称“条例”）2022年11月25日通过，2023年3月1日起施行，把城市更新从政策倡导转化为比较稳定的法治框架。城市更新涉及复杂利益关系，如果没有制度框架，很容易一事一议、反复协调，效率低、预期也不稳定。
第二、是把城市更新类型划清楚。《条例》明确了居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合类五大类。这个分类很重要，因为老旧小区改造不能套用产业园区逻辑，老厂房更新不能套用住宅开发逻辑，公共空间更新也不能只算商业账。分类清楚，政策才可能精准。
第三、是强调区域综合性城市更新。这和国家规划讲的片区统筹高度契合，提醒我们城市更新不能只是单点项目，而要以片区为单元，统筹存量资源配置、优化功能布局，实现可持续发展。
第四、是政策工具箱的做法很有独创性。2026年1月，北京发布《北京市城市更新政策激励工具箱（1.0版）》，提出3大类、7方面、75项政策措施，并提出41项全面实施类政策力求“非申即享”。这个做法对很多城市有启发：城市更新不是缺原则，而是缺可操作的政策组合。项目主体最需要的，是知道哪些政策可以直接用，哪些可以试点用，哪些还需要探索。
第五，是市区街协同和多元主体参与。北京城市更新不是单靠市级部门推动，而是需要市级统筹、区级主责、街乡实施、居民参与、市场主体参与。尤其是街道和社区非常关键，因为很多问题最后都落在居民日常生活里。
当然，北京经验不能简单复制。北京是首都，资源条件、治理能力、市场基础和历史文化资源都有特殊性。其他城市借鉴北京经验，不能照搬项目形态，而要学习背后的方法，总结出来就是：规划引领、分类施策、片区统筹、政策集成、公众参与、长期运营。
如果用一句话概括，北京给全国最大的启发是：城市更新不是单一工程，而是一套城市治理体系。它需要把空间更新、产业更新、治理更新和制度更新结合起来。
最后我想补充一句。城市更新表面上看是改房子、改街区、改厂区，实际上是在回答一个更大的问题：城市进入存量时代以后，我们靠什么继续提升人民生活品质，靠什么培育新的发展动能，靠什么保护城市历史文化，靠什么让城市更加安全、绿色、智慧和有韧性。
未来真正好的城市更新，不是大拆大建，不是形象工程，也不是简单商业开发，而是把人民生活、城市安全、历史文脉、产业活力和长期运营统一起来。只有这样，城市更新才能真正从“改造旧空间”走向“创造新生活”。
编辑｜杜娟
外联｜清华同衡 宣传办
图片｜清华同衡 详规设计分院
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