封面新闻记者 张馨心
日前，国务院印发《“十五五”碳达峰行动方案》（以下简称《行动方案》），对“十五五”时期碳达峰工作作出部署。
《行动方案》提出，到2030年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年降低17%，非化石能源消费占比达到25%，确保如期实现碳达峰目标，为实现2035年国家自主贡献目标、推进碳中和奠定坚实基础。
《行动方案》部署了5方面重点任务：加快能源结构调整优化，推进产业绿色化低碳化，深化重点领域绿色低碳转型，强化支撑保障，凝聚各方合力。
此时出台《行动方案》有何战略考量？内容有何亮点？对经济发展、产业转型和公众生活有何影响？封面新闻记者专访北京大学经济与人类发展研究中心主任季曦。
北京大学经济与人类发展研究中心主任季曦。受访者供图
有何战略考量？
季曦表示，“十五五”（2026-2030年）是距2030年碳达峰目标最后的完整五年窗口期，也是攻坚期、决胜期。这个时间节点的紧迫性决定了《行动方案》的出台具有特殊的现实背景。
她指出，从减排规律看，我国碳排放目前仍处于高位平台期，“十五五”必须实现碳排放增量的有效收缩。“十四五”时期打下的基础，包括全球最大可再生能源体系建成、世界最快新能源汽车普及速度，为“十五五”攻坚提供了物质条件，但距2030年达峰仍有相当距离，攻坚力道不能松。
从战略逻辑看，《行动方案》与2021年发布的《2030年前碳达峰行动方案》构成接续关系，但定位有所不同。前者更侧重立框架，本轮方案则是精细化施工图，目标更量化、路径更具体、责任更压实。如果说五年前是定方向，现在是攻山头。
从国内大局看，当前经济面临新旧动能转换压力，绿色低碳既是约束性要求，也是新的增长引擎。《行动方案》明确提出培育更多绿色经济增长点，体现了将双碳战略作为高质量发展牵引的政策意图，减排不是目的，通过绿色转型重塑经济竞争力才是深层考量。
从国际形势看，全球气候治理进入兑现承诺阶段，碳边境调节机制（CBAM）等外部压力持续增大。《行动方案》的出台，向国际社会传递了中国按计划推进碳达峰的明确信号，具有重要的外交和战略信用价值。
有何亮点？
谈及《行动方案》的亮点，季曦表示，一是能源转型有了更精细的“调节工具箱”。她指出，方案不仅锁定风光核电的装机目标，更着力解决新能源“发得出、送得了、用得上”的全链条问题。其中最大的亮点是虚拟电厂被摆到了前所未有的政策高度：明确提出最大调节能力超5000万千瓦、需求响应能力达最大用电负荷5%以上的量化目标。这标志着需求侧调节从概念性倡导进入实质性推进阶段。
绿电直供也是首次在国务院层面的行动方案中反复提及并有明确部署。方案鼓励零碳园区存量负荷开展绿电直连，支持工业企业开展绿电直连，这意味着绿电从哪里来、到谁那里去的传统配置逻辑正在被打破，用能大户与新能源项目之间将建立更直接的物理和经济联系。
二是零碳园区与零碳工厂，有了硬指标，也有了“施工图”。方案明确提出“十五五”期间建设100个左右国家级零碳园区和500个左右零碳工厂，并配套出台零碳园区建设指南。这是零碳园区建设首次在国务院文件中获得如此明确的目标和量化要求。
此前各地零碳园区探索了不少，但标准不一、认定混乱。这轮方案强调以绿制绿，引导新建项目优先向零碳园区集聚，形成绿色产业集群效应，而非简单依靠购买碳信用漂绿。这种“严入口、开出口”的政策设计，有助于避免零碳概念泛化。
三是算力设施绿色低碳转型，回应了新难题。随着AI大模型爆发式发展，数据中心和算力设施的能耗与碳排放正在急剧攀升。这是“十五五”前才真正凸显的结构性挑战。《行动方案》将推进算力设施绿色低碳转型单独列出，并提出相应约束和引导目标，体现了政策对现实变化的快速响应能力，也表明绿色低碳不是反发展，而是要与时俱进地重新定义清洁的发展。
四是市场化机制建设从框架走向实操。方案在强化支撑保障部分，对碳市场、绿电交易、价格机制着墨颇多。特别值得注意的是：设立国家低碳转型基金、推动核电纳入绿电绿证体系、提出产品碳足迹管理与碳标识认证制度，以及要求健全碳排放统计核算体系。
这些制度安排的核心逻辑是：让减排有激励、让绿色有收益、让数据可追踪。碳市场从覆盖电力行业向钢铁、水泥、铝冶炼等高耗能行业扩围，已在推进中；绿电-绿证-碳市场三套机制的打通，将使企业的减排行为获得更完整的市场回报。
五是能源转型提出“近中期并重”的务实路径。方案在积极推进非化石能源的同时，明确稳步实现煤炭和石油消费达峰，并强调统筹保障能源安全——这延续了先立后破的政策定力，不是简单压减煤电，而是在确保能源供应安全的前提下推进清洁替代。同时，方案提出风光氢氨醇一体化基地布局，为新能源消纳提供了多元出口。
有何影响？
对于《行动方案》将带来的影响，季曦认为，将体现在经济发展、产业升级和公众生活等多个层面。
她表示，从经济发展来看，《行动方案》的影响具有双重性。一方面，高耗能行业将面临更刚性约束。规模以上工业单位增加值二氧化碳排放须降超17%、能耗须降超10%，这对钢铁、建材、化工等传统行业构成直接压力，部分落后产能面临加速出清。
另一方面，绿色经济新增长点将加速形成：新能源、储能、虚拟电厂、零碳园区运营、碳资产管理等新兴产业将获得更大发展空间；绿色金融的体系化支持（包括国家低碳转型基金）将为绿色项目提供更充裕的资金保障。低碳转型正在从“成本项”变为“竞争项”。
在产业转型方面，她认为，《行动方案》将推动企业由过去“被动改造”转向“主动升级”。此前很多企业是被政策推着走，现在绿电直供、碳足迹管理等机制的完善，使企业有了主动优化供应链、获取绿色溢价的经济动机。出口导向型企业尤其需要关注：欧盟CBAM等碳关税机制倒逼企业必须建立完整的碳足迹管理体系，否则将面临国际市场准入压力。
对于公众生活，她表示，《行动方案》也将带来更加直观的变化。随着零碳运输走廊建设、新能源汽车普及以及公共机构节能降碳持续推进，低碳发展将进一步融入居民日常生活。同时，绿色生活理念的推广将逐步重塑消费文化——绿色产品认证和碳标识制度的建立，将使消费者在选购商品时获得更透明的环境信息。
未来有何需重点关注的方面？
对于下一步需要重点关注的方面，季曦认为，首先是碳数据的真实性和可核查性。碳市场扩围、绿电-碳市场打通，都依赖高质量的碳排放数据。目前MRV（监测-报告-核查）体系仍有薄弱环节，数据造假风险不容忽视，这是整个绿色低碳体系的信任基础。
此外，她认为，绿色转型还需要兼顾公平性。低碳转型不能制造新的区域不平衡和发展鸿沟。欠发达地区往往承担了能源保供和产业转移的成本，如何通过财政转移支付、生态补偿等机制确保“共同但有区别的责任”原则真正落地，值得高度关注。
在技术层面，她表示，长时储能、氢能规模化应用等关键技术仍处于持续发展阶段，其成熟度和经济性还有待进一步验证。政策设计需要留有弹性空间，既要给技术试错的机会，也要防止过度押注单一路线。
她还提到，《行动方案》的最终成效，很大程度上取决于地方政府的落实能力。当前，各地在专业能力、数据基础、财政资源等方面差距显著。再好的顶层设计，如果缺乏有效的执行支撑，都可能变形走样。
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