导读
近日，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称“《规划》”），对“十五五”时期安全生产、防灾减灾救灾等工作作出部署。为深入学习贯彻《规划》精神，凝聚行业共识，中国城市规划学会特别推出【现代化应急体系建设“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。诚邀多位专家学者建言献策，推动规划理论与应急实践深度融合，以规划智慧赋能《规划》高质量落地。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。
本文字数：3269字
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作 者
何闽，北京市城市规划设计研究院
“十五五”时期是我国应急管理体系和能力现代化建设的关键攻坚期，《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称《规划》）作为国家层面统筹应急领域发展的纲领性专项规划，立足统筹发展和安全重大战略，以高水平安全保障高质量发展为主题，以公共安全治理向事前预防转型为主线，引领我国应急治理体系迈入依法、科学、智慧应急和全域共治的系统化、现代化新阶段。规划锚定2030年能力显著提升、2035年全面实现现代化两大阶段目标，着力构建大安全大应急格局，夯实基层安全根基，推动实现高质量发展与高水平安全良性互动。
一
锚定核心导向，坚持应急治理根本遵循
《规划》坚持人民至上、生命至上，坚持总体国家安全观，坚持统筹发展和安全，以高水平安全保障高质量发展的核心价值体系，为新时期应急管理工作提供根本遵循。
一是坚守生命至上的核心立场。始终以保障人民群众生命财产安全为首要目标，将防灾减灾、安全生产、风险防控贯穿经济社会发展全过程，通过梯度升级量化约束性、预期性指标，严控生产安全事故、自然灾害伤亡与损失规模，最大限度守住安全底线。规划将治理重心全面前置，把风险防范、隐患治理、韧性提升作为核心任务，构建全周期安全防护体系。
二是树立防救并举的长期思维。坚持目标导向与问题导向相结合，立足城乡差异化风险特征，统筹自然灾害防控、安全生产整治、基层应急建设，既聚焦当下重特大事故防控、极端灾害应对等突出问题，又着眼长远安全韧性提升，推动应急治理从“被动救灾”向“主动防灾、系统减灾”长效转型。
三是坚持安全赋能的发展理念。紧扣高水平安全保障高质量发展主题，打破“安全制约发展”的片面认知，将应急体系建设与城乡建设、产业发展、基层治理深度融合，以全域安全治理优化发展环境、防范发展风险、培育应急产业新动能，实现安全与发展双向赋能、良性互动。
二
聚焦事前预防，构建大安全大应急行动体系
针对以往应急治理条块分割、领域割裂、环节脱节的碎片化问题，《规划》以治理模式向事前预防转型为主线，统筹全域资源、全链条环节，推动应急工作从“点状处置”向“系统防控”全面升级，构建全域协同的大安全大应急行动格局。
一是以全域源头管控为核心，筑牢前置防控防线。将安全韧性要求全面融入国土空间规划、重大项目建设、产业布局全过程，强调依托自然灾害风险普查数据成果，完善自然灾害风险空间管控制度、重大项目风险评估论证和部门联审联查程序，严格落实高危行业领域建设项目“三同时”制度，动态更新风险“禁限控”目录，从源头规避系统性、区域性安全风险。针对山区地质灾害、平原内涝、废弃矿山次生风险、城市高层建筑隐患等差异化问题，实施分类精准治理，补齐城乡防灾短板。
二是以提升全域治理效能为统领，优化协同应对机制。建立集中统一权威一体化的协同指挥体系，完善跨部门、跨区域、跨层级协同应对机制，健全联合指挥、会商研判、灾情通报、跨域救援工作模式。优化应急预案体系，强化巨灾情景、极端天气预案编制与常态化演练，通过复盘迭代持续提升预案实战性，打通行业、消防、军队、基层指挥链路，确保重特大突发事件上下贯通、一体应对。
三是以全域监测预警为支撑，打通风险感知链路。加快构建卫星遥感、航空巡查、地面监测一体化的立体监测体系，推进重点行业企业监测系统全面联网，升级国家级自然灾害综合风险监测预警平台，完善分级预警、联动响应机制，实现对极端天气、地质灾害、生产安全风险的精准识别、及时预警、准确传播、应急处置，着力破解基层风险识别滞后、响应被动的痛点难题。
四是以全域韧性提升为抓手，夯实城乡发展安全底盘。立足安全城乡建设目标，差异化推进城乡防灾减灾建设，抬高城市关键基础设施设防标准，完善城市防洪排涝、生命线工程安全体系，推广“平急两用”设施建设；优化农村农房抗震加固、地质灾害搬迁、林区防火治理体系，采用近自然、低成本、可持续的防灾模式，全面提升城乡抵御灾害、恢复重建的综合能力。
三
深化改革创新，夯实依法科学应急制度根基
《规划》以机制创新为核心抓手，破解应急管理法治短板、保障不足等体制机制瓶颈，全方位重塑应急管理运行体系，为依法应急、科学应急落地见效提供制度支撑。
一是健全法治标准体系，筑牢依法应急底线。加快消防、防震减灾、安全生产等核心法律法规制修订，补齐新产业新业态安全标准空白，完善应急救援、物资保障、隐患治理等标准化体系。
二是创新科技保障机制，赋能科学应急升级。构建应急科技攻关、装备迭代、智慧应用全链条创新体系，聚焦极端场景救援、复合灾害防控等痛点，研发推广智能化、轻量化应急装备，完善低空救援、无人救援等新型处置模式。推动人工智能、大数据、数字孪生与应急管理深度融合，搭建应急大模型底座，实现风险智能感知、灾情模拟研判、指挥精准决策，推动应急治理从经验驱动向科技驱动转型。
三是完善多元保障机制，强化全域支撑能力。构建政府、市场、社会多元参与的物资、人才、产业保障体系，优化应急物资储备布局与调配机制，保障极端灾情快速救助；搭建分层分类应急人才培养体系，培育专业应急队伍与智库力量；壮大安全应急产业集群，完善产业扶持、保险保障机制，形成可持续的应急发展支撑体系。
四
下沉赋能基层，打造全民共治安全格局
《规划》立足应急治理“最后一公里”建设，聚焦基层能力薄弱、社会参与不足、灾后恢复偏弱等突出问题，全方位夯实基层治理基础，推动应急治理从政府单一管理向全民共建共治共享转型。
一是完善基层治理体系。健全乡镇（街道）、村（社区）一体化应急工作机制，优化基层应急队伍、避难场所、物资储备等硬件配置，推广最小应急响应圈建设，建立基层风险隐患“一张图”，推行“街乡吹哨、部门报到”快速响应机制，全面提升基层先期处置、人员转移、避险安置能力。
二是强化全民风险赋能。构建常态化全民安全教育体系，依托防灾减灾日、安全生产月等主题活动，聚焦“一老一小”等重点群体开展精准科普，培育全民风险防范意识和应急自救能力，推动安全理念深入人心。
三是健全灾后治理机制。完善灾情核查、医疗救助、心理援助、产业帮扶全链条灾后恢复体系，建立因灾返贫动态防控机制，依托灾害保险、社会帮扶等柔性治理手段，提升灾后快速恢复能力，实现防灾、救灾、恢复、发展闭环提质。
《规划》构建了适配新时代高质量发展的现代化应急治理体系。未来，通过持续推进事前预防转型、深化大安全大应急格局建设、夯实基层社会治理根基，将全面提升“十五五”时期的防灾减灾救灾和安全生产现代化水平，稳步实现依法应急、科学应急、智慧应急发展目标，筑牢经济社会高质量发展的安全屏障。
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