胡波 “南海战略态势感知计划”主任

2016年7月12日，“南海仲裁案”仲裁庭公布所谓“裁决”，极大损害了《联合国海洋法公约》等国际海洋法律制度的权威性和公信力，并直接刺激了南海争议的进一步发酵。十年来，左右南海形势的三大矛盾——大国竞争、海洋争议和规则秩序博弈持续演变，但总体处于可控范围。面对复杂局势，中国需要保持战略耐心，也要坚定战略自信。

中美南海大国竞争趋于平衡稳定

中美在南海的矛盾和摩擦于2009年前后明显加剧，根本原因是美国对中国海上崛起日益严重的焦虑和过度的反应。中美围绕南海的竞争在经过十余年博弈后，力量对比日趋平衡，博弈趋向稳定。

奥巴马政府第二任期以来，美国的南海政策始终比较清晰，就是希望“南海天天有事、但不出大事”，在中美大国竞争和海上战略竞争的框架下，美国试图利用南海争议和自身能力优势，遏制中国的海上崛起，维系对其有利的地区力量平衡。美国乐见部分东盟声索国与中国在南海摩擦不断，并借机强化其在南海及台海的战略布局，加大对华施压。但同时，美国并未做好与中方在南海进行军事摊牌的充分准备，也缺乏相应决心，更不愿为菲律宾等国“火中取栗”。为此，美国不断在南海问题上偏袒有关声索方，加强在南海及其周边的军事存在，并动员域内外国家在南海问题上对中国施压。

时至今日，美国南海政策的基本框架没有发生根本变化，在南海遏制中国的意图也没有改变。但是在经过了十多年的较量之后，美国逐渐认识到南海力量对比的改变和中国的崛起已无法逆转。同时，美国也清醒地认识到，不能与中国在南海和台海发生武装冲突。因此，在2023年中美元首旧金山会晤后，中美海上竞争和两军关系率先走向稳定。

总体而言，美国依然是影响南海局势的最大域外因素，但其政策延续性大于变数。

菲律宾将继续挑衅，但受制于能力“天花板”

菲律宾本届政府上台伊始，便试图推进占领和控制其所谓“西菲律宾海”的计划。2023年以来，菲律宾在仁爱礁、黄岩岛、铁线礁和仙宾礁等各个点位全面挑战中国，拒不承认与中方已有的有关谅解，也不承认双方在南海存在争议。中方坚决有力的反制，特别是在仁爱礁和仙宾礁等问题上的持续斗争，促使菲方逐渐认清形势，其整体挑衅姿态已有所收敛。

在其现行南海政策取向持续不变的情况下，无论美方政策如何变化，菲律宾仍会在多个方向对中国实施侵权挑衅。不过，无论从行动能力还是斗争意志来看，菲律宾都可能是南海相关各方中实力最弱的一方，更无法与中国相抗衡。除非美国直接下场介入，否则菲律宾在南海前沿海域的侵权挑衅始终受到自身能力“天花板”的制约，制造重大事端的空间有限，更多体现为“灰色地带”竞争层面的持续骚扰。实际上，菲律宾针对中国侵权挑衅的招数和花样基本已经穷尽。未来，其可能在行动地点、实施节奏和挑衅烈度方面作出调整，但总体会在预判范围之内。

菲律宾言必称“南海仲裁案”所谓“裁决”，但菲方显然没有能力强制执行所谓的“裁决”，更多是借此制造舆论声势、争取外部支持，而难以真正改变南海的现实格局。

南海规则秩序构建面临直接挑战

进入21世纪以来，中国与东盟国家一直在积极探索构建符合本地区实际的争议或矛盾管控规则体系。2002年签署的《南海各方行为宣言》（DOC）和正在谈判中的“南海行为准则”（COC），都是这一努力的重要成果。

然而，“南海仲裁案”所谓“裁决”助长了菲律宾等个别国家不切实际的期待，抬高了其谈判要价。一些国家试图将所谓“裁决”和域外国家关切纳入到“南海行为准则”磋商之中，使谈判难度明显增加。除非菲律宾等方放弃这些不切实际的主张，否则“南海行为准则”谈判势必面临更大阻力。

中国不必对“南海行为准则”的磋商进程和前景过于焦虑。《南海各方行为宣言》和“南海行为准则”本质上都是中国着眼于睦邻友好和地区稳定，主动作出的制度性安排和善意表达。作为地区大国，中国愿意接受必要的规则约束，这本身就是向东盟国家释放合作诚意的重要体现。

南海规则秩序建构本身并不能解决领土主权和海洋划界争议，其主要作用在于加强分歧矛盾管控和危机管理。从实践来看，双边机制在处理争议方面，往往比多边机制更直接和有效。即便地区秩序建构一时受挫，也不意味着南海局势必然恶化。如关于海空相遇和海上意外事件，已经有《海上意外相遇规则》（CUES）、《国际海上避碰规则》（COLREGs）等相关国际规则可以遵循，为避免误判、管控风险提供了制度保障。

因此，地区规则的建构更多是锦上添花，而非维持地区稳定的唯一前提。中方乐见“南海行为准则”早日达成，但也要做好谈判长期推进、甚至一时难以取得突破的准备，不必急于求成。

南海局势仍将波诡云谲，但无人能胁迫中国

第二次世界大战结束以来，主权原则在全球范围内得到广泛确立，民族主义不断发展，涉及领土主权的问题也因此变得更加复杂和敏感。与此同时，以《联合国海洋法公约》为代表的现代国际海洋法制度，又将传统意义上的主权争议延伸至海洋空间，使得海洋争议问题更趋复杂。原本仅涉及到岛礁主权归属的问题，现在变成了岛礁归属以及周边动辄数十万平方公里海域的海洋权益问题。

进入21世纪后，海洋民族主义持续升温，不少国家都将对争议中的岛礁声索写入国内法律甚至宪法，"寸土必争，寸土不让"成为普遍政治话语。在这种情况下，无论是通过外交协商、法律途径还是政治谈判，解决相关争议的现实空间都十分有限。即便是不涉及主权归属的海洋划界问题，也往往容易激发相关国家的民族主义情绪，增加解决难度。与此同时，和平解决争端日益成为国际社会的普遍共识，战争解决海洋争议的政治、经济和外交成本不断上升，不到万不得已，各方都不会轻易诉诸武力。

因此，自20世纪80年代以来，全球范围内遗留的大多数海洋争议，特别是涉及岛礁主权的争议，基本都处于长期搁置或冻结状态。海洋争议本就是国际社会普遍存在的问题，世界上60多个国家间存在岛礁主权争端，有约400条海上边界尚未划定。不仅中国与周边国家存在海洋争议，美国与加拿大等盟友间同样存在尚未解决的海洋争议。一个国家是否彻底解决了海洋争议，从来都不是建设海洋强国的必要条件。相比之下，能否有效管控局势、防止危机升级、牢牢掌握主动权，才是真正体现海洋治理能力和海洋实力的重要标志。

针对南海争议问题，邓小平同志当年提出的"搁置争议、共同开发"方针，至今仍具有重要现实意义。这一政策并非源于能力不足，而是综合考虑历史条件、地区稳定和国家整体利益后作出的战略选择。南海争议的形成固然与历史上中国积贫积弱有关，但今天继续坚持“搁置争议”，早已不是能力问题，而是战略选择。事实上，中国早已具备改变南海现状的能力，但始终坚持通过和平方式维护地区稳定，没有选择诉诸武力。

对于中国而言，目前仍缺乏彻底解决这些海洋争议的现实条件。周边部分国家海洋民族主义情绪高涨，有关政府在相关问题上缺乏足够的政治魄力和决断，急于通过谈判实现最终解决，很难形成双方都能够接受的方案；而主动采取武力解决，则必须充分权衡这样做是否符合整体海洋利益和国家利益。

经过数十年的发展和国防现代化建设，中国已经具备充分掌控周边海洋局势的能力。无论综合实力还是现场执法、维权能力，中国对周边国家都拥有明显优势，中美在包括南海在内的西太平洋地区力量对比也发生了深刻变化。在现场现地，中国始终保持主动，其他声索方的侵权挑衅难以真正改变南海基本态势。

当然，在国际舆论和国际法话语层面，中国仍然面临一定压力，“南海仲裁案”所谓“裁决”客观上加大了这种压力。但这种劣势不足以改变南海现实，更不足以危及中国的主权权益。只要中国坚定维护国家主权和海洋权益的战略意志，没有任何国家能把自身意志强加于中国。

对于中国而言，一方面要充分认识到南海争议的复杂性、长期性和反复性，保持战略耐心，适应海上摩擦常态化，不宜单方面急于推动缓和，更不宜急于寻求最终解决；另一方面，也要对国家综合实力和维护海洋权益能力保持充足信心，既高度警惕各种风险挑战，又避免因局部摩擦而过度焦虑。对于有关国家的侵权挑衅，要依法依规、沉着稳妥加以应对，保持战略定力，以平常心看待局势发展。

（审核：李小华 戚易斌 时畅）