四年缩水44%地方政府“第二本账”退回2016—2017年之间
31省市政府性基金收入2012—2025年全景分析
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仅依据数据GO整理的31省市年度数据计算，不引入外部统计数据。制度解释引用《中华人民共和国预算法》等权威文件。
2026年7月
核心结论
5.26万亿元
2025年31省市合计
-8.17%
2025年同比
-44.01%
较2021年峰值
9升22降
2025年省份分布
江苏 6472亿元
2025年第一名
贵州 2576亿元
唯一刷新历史峰值
这组数据给出的最强信号，是地方政府性基金收入已经从“高位回落”进入“连续收缩后的新平台”。31省市合计在2021年达到9.39万亿元后，连续四年下降，2025年降至5.26万亿元，累计减少4.13万亿元，降幅44.01%。这一规模已经低于2017年，但仍高于2016年。
2025年的积极变化是降幅从2024年的13.52%收窄至8.17%；但结构上仍是9个省份增长、22个省份下降，和2024年完全相同。因此，当前更准确的判断是“收缩放缓”，而不是“全面企稳”。
省际分化也在重排。江苏、浙江、山东、四川、广东仍居前五，合计占31省市总额的44.81%；贵州则成为唯一在2025年刷新2012年以来历史峰值的省份。与此同时，辽宁、青海、河南等省份较各自峰值的回撤超过七成，长期差异远大于单年排名呈现的差异。
地方政府“第二本账”，正在经历一次重估
观察地方财政，不能只看一般公共预算。政府性基金预算是地方预算体系中的重要组成部分，因为它与特定项目、特定公共事业和部分基础设施建设的资金安排直接相关。市场习惯把它称为地方政府的“第二本账”，但这个说法容易造成两个误解：第一，它不是可以随意支配的现金；第二，它也不能被简单等同于土地出让收入。
《中华人民共和国预算法》规定，政府性基金预算是对依法筹集、专项用于特定公共事业发展的资金所编制的收支预算，并要求根据基金项目收入和实际支出需要，按项目编制、以收定支。换句话说，收入端发生持续变化，往往会改变与其对应的项目支出空间，但不能直接等同于一般公共预算财力同步变化。
一、14年曲线：从3.50万亿元到9.39万亿元，再回到5.26万亿元
2012—2025年的曲线并不是平滑增长，而是经历了三次明显切换。第一阶段是2012—2014年的快速抬升，31省市合计从3.50万亿元升至4.98万亿元；2015年又骤降24.80%，成为样本期内最大单年降幅。
第二阶段是2016—2021年的持续扩张。2017年、2018年增速分别达到35.76%和23.93%，2019年、2020年继续增长，2021年最终达到9.39万亿元的样本期峰值。
第三阶段从2022年开始。2022年下降21.55%，2023年下降10.13%，2024年下降13.52%，2025年再下降8.17%。四年累计下降44.01%。2025年合计比2017年低8.76%，但比2016年高23.87%，相当于退回到2016—2017年之间的规模区间。
图1 31省市政府性基金收入合计趋势
图2 31省市合计年度增速
需要注意的是，2025年虽然仍在下降，但降幅已经比2024年收窄5.35个百分点。这说明下行速度有所放缓。不过，从连续四年负增长的长度看，当前还不能仅凭一次降幅收窄就判断周期反转。
二、2025年：不是所有地方都在下降，但下降仍是主流
2025年有9个省份实现增长，22个省份下降。增长幅度居前的是云南、甘肃、贵州，分别增长20.30%、11.88%和11.25%；按增量看，贵州增加260.41亿元、云南增加150.79亿元、北京增加99.05亿元，是对冲整体下滑的三个主要省份。
但下降端的规模更大。江苏减少1624.96亿元，陕西减少599.49亿元，山东减少577.63亿元，仅这三个省份就解释了31省市合计降幅的59.89%；再加上安徽和浙江，前五个减量省份解释了73.84%的合计下降。
图3 2025年各省市同比增速
图4 2025年增减额较大的省份
这也说明，观察总量变化时不能只看“上涨省份数量”。云南等省份的两位数增长具有较强的边际改善意义，但其基数和绝对规模较小；江苏等头部省份即使只是中等幅度下降，也会对31省市合计产生更大影响。
三、2025年排名：江苏、浙江仍领跑，前十省份拿走近七成
2025年，江苏以6472.47亿元位居第一，浙江以5869.99亿元位居第二，两省合计占31省市总额的23.47%。山东、四川、广东分列第三至第五。前五省份合计2.36万亿元，占比44.81%；前十省份合计3.61万亿元，占比68.60%。
从集中度变化看，前五省份占比在2021年达到49.72%，此后回落到2025年的44.81%。这并不意味着省际差距明显缩小，更主要的原因是部分传统高收入省份回撤较深，而贵州、四川、湖北等省份的相对位置上升。前十省份占比仍接近七成，头部集中格局没有改变。
图5 2025年31省市收入排名
图6 前五、前十省份收入集中度
2025年31省市完整排名
排名
省份
2025年（亿元）
同比
增减额（亿元）
1
江苏
6,472.47
-20.07%
-1,624.96
2
浙江
5,869.99
-4.84%
3
山东
4,254.49
-11.95%
4
四川
3,789.29
+0.75%
5
广东
3,184.69
-7.69%
6
3,039.60
-5.10%
7
湖北
2,859.72
-0.70%
8
贵州
2,575.69
+11.25%
9
2,193.90
+4.73%
10
河北
1,840.70
-2.02%
11
湖南
1,793.10
+0.89%
12
福建
1,680.45
-13.34%
13
安徽
1,629.14
-17.83%
14
1,593.00
-7.52%
15
江西
1,592.70
-12.19%
16
河南
1,583.30
-14.80%
17
陕西
1,072.11
-35.86%
18
云南
+20.30%
19
-12.06%
20
广西
-16.49%
21
新疆
+2.94%
22
山西
-11.17%
23
吉林
-6.99%
24
内蒙古
-13.11%
25
辽宁
-12.42%
26
甘肃
+11.88%
27
-11.13%
28
黑龙江
+8.18%
29
宁夏
-0.86%
30
青海
-10.95%
31
西藏
+5.49%
四、谁更抗跌？看单年增速不够，还要看距离历史峰值有多远
如果只看2025年同比，云南、甘肃、贵州最亮眼；但如果把2025年与各省2012年以来的最高值比较，结论会更完整。31个省份中，只有贵州在2025年刷新历史峰值，其余30个省份仍低于各自峰值。
相对更抗跌的包括新疆、四川、上海、湖北、北京：2025年较各自峰值的回撤均不超过30%。其中新疆较峰值低10.31%，四川低23.47%，上海低24.79%，湖北低26.92%，北京低29.97%。这些省份并不一定每年增长，但长期回撤幅度相对较小。
回撤较深的省份则包括辽宁、青海、河南、广西、黑龙江、广东和山西，2025年均较各自峰值下降超过60%。其中辽宁较2013年峰值下降81.78%，青海较2019年峰值下降76.53%，河南较2020年峰值下降75.24%。
图7 2025年较各省历史峰值的回撤
峰值年份本身也反映出周期差异。江苏、浙江、山东、四川等省份的峰值集中在2021年；上海的峰值出现在2022年；辽宁、黑龙江等省份则早在2013年就达到样本期高点。不同省份并不处于同一个周期位置，因此同样的2025年增速，背后的长期含义可能完全不同。
五、长期分化：可以把31省市大致分成四类
第一类是“高规模、深回撤”的头部省份。江苏、浙江、山东、广东仍在全国前列，但较峰值分别回撤52.52%、49.60%、46.67%和63.18%。它们的绝对规模依然大，因此也是31省市合计能否真正企稳的关键。
第二类是“规模较大、相对抗跌”的省份。四川、湖北、上海、北京的2025年规模均居前列，较峰值回撤相对有限。尤其四川2025年同比增长0.75%，湖北仅下降0.70%，已经接近横盘。
第三类是“低位修复”的省份。云南、甘肃、黑龙江等地2025年增速较高，但仍明显低于历史峰值。这类增长更应理解为低位反弹或阶段性修复，是否形成持续趋势，需要至少连续两到三年的数据验证。
第四类是“独立上行”的贵州。贵州2025年收入达到2575.69亿元，同比增长11.25%，不仅高于2024年，也超过此前全部年份。它是31省市中唯一在整体收缩期刷新历史高点的省份，值得单独持续跟踪。
图8 31省市政府性基金收入指数（2012年=100）
六、连续收缩意味着什么？三条制度边界必须先讲清楚
1. 收入下降会约束对应项目，但不等于一般公共预算收入等额下降
政府性基金预算实行按项目编制、以收定支，收入与特定支出之间有较强对应关系。因此，收入持续下降通常意味着相关项目安排需要更谨慎，项目节奏和支出空间可能受到约束。但政府性基金预算与一般公共预算功能不同，不能把5.26万亿元的合计收入直接当作地方可自由支配财力。
2. 政府性基金收入不等于土地出让收入
财政部对国家预算体系的解释明确，政府性基金收入包含多种项目，土地出让收入只是其中之一。
3. “毛收入”也不等于“净收益”
国有土地使用权出让收入依法全额纳入地方政府性基金预算，相关支出包括征地拆迁补偿、土地开发、支农和城市建设等。由此可见，即使在土地相关项目中，收入总额也包含与取得和开发土地直接相关的支出责任。分析地方财政空间时，需要区分收入流量、成本性支出和可统筹部分，不能把总收入全部理解为“可以花的钱”。
权威依据（仅用于制度解释，不引入外部统计数据）
《中华人民共和国预算法》第九条：政府性基金预算按基金项目编制，根据收入情况和实际支出需要，做到以收定支。
《中华人民共和国预算法实施条例》第十四条：政府性基金预算收入包括各项目收入和转移性收入，支出包括相对应的项目支出和转移性支出。
《国有土地使用权出让收支管理办法》第四条：土地出让收支全额纳入地方政府基金预算，实行收支两条线管理。
财政部《国家预算体系》：政府性基金预算具有以收定支、专款专用等管理特征。
七、真正值得跟踪的，不是某一年反弹，而是四个拐点信号
第一，31省市合计能否结束连续负增长。2025年降幅收窄只是第一步，只有总量转正，才构成更明确的周期信号。
第二，增长省份能否从9个扩大到一半以上。2024年和2025年都是9升22降，广度没有改善；未来如果增长省份显著增加，才能说明修复从局部走向普遍。
第三，江苏、浙江、山东、广东等头部省份能否止跌。2025年前五减量省份解释了整体下降的73.84%，头部省份稳定比少数小体量省份高增长更能改变总趋势。
第四，贵州、云南、甘肃等2025年增长省份能否连续增长。一次反弹可能来自低基数或项目波动，连续两到三年的同方向变化才更具有结构意义。
图9 各年增长与下降省份数量
结语：旧高峰已经过去，新平衡仍在形成
2012—2025年的31省市数据，记录了一条非常清晰的轨迹：政府性基金收入经历快速扩张，在2021年前后达到高点，随后连续四年收缩。2025年的降幅已经收窄，但省份广度没有改善，头部省份仍在下行，说明新平衡尚未稳定。
对地方财政的理解也需要随之调整。过去依赖高增量形成的项目安排，正在面对更强的收入约束；与此同时，不同省份的表现已经从同涨同跌转向明显分化。未来的关键，不再是能否回到旧高峰，而是各地能否在更低、更稳定的收入平台上重建项目优先级和收支匹配。
从这组数据看，2025年更像“下行速度放缓的一年”，而不是“趋势反转的一年”。真正的拐点，需要总量、广度和头部省份三个维度同时改善。
附录：31省市2012—2025年趋势图（1/4）
附录：31省市2012—2025年趋势图（2/4）
附录：31省市2012—2025年趋势图（3/4）
附录：31省市2012—2025年趋势图（4/4）
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人口：
五险一金：
收入与物价：
GDP：
31省市人口净流动趋势
由于数据公布不全，目前云南，黑龙江，吉林，青海，西藏等省份市一级人口净流动数据暂不做分析。上海，北京，天津，重庆等直辖市不做区分分析。
地级市GDP
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进出口：
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金融：
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