非法开垦林草地案件行刑衔接
困境与办案启示
景 涛
甘肃省酒泉市人民检察院
党组书记、检察长
二级高级检察官
于 佳
甘肃省酒泉市人民检察院
第五检察部三级检察官助理
摘 要：非法开垦林草地严重破坏生态平衡，检察机关作为国家法律监督机关，在筑牢生态安全司法屏障中肩负重要职责。当前，此类案件的行刑衔接实践在移送标准、证据转化、主观故意认定及执法支撑等方面存在显著困境，制约了惩治与预防效能的充分发挥。为此，检察机关应强化法律监督主线，通过推动健全衔接标准、构建协同取证机制、赋能科技应用、深化反向衔接等系统性举措，推动形成权责清晰、程序规范、协同高效的行刑共治格局，实现对林草地资源的全方位保护。
关键词：非法开垦林草地 生态保护 行刑衔接 协同治理
全文
一、基本案情及办案过程
［案例一］2024年3月，那某在H县开垦30亩荒漠草原种植玉米。检察机关因其开垦地原生植被覆盖率低、作物有固沙作用，且有自首并缴纳恢复费情节，作出相对不起诉决定。案件移送行政机关后，面临刑事不起诉后如何处罚及裁量基准空白问题。经会商，行政机关最终依据《草原法》第66条，综合考虑违法情节，对那某处以罚款5万元，并责令其6个月内恢复草原植被。
［案例二］2024年5月，L县林草局巡查发现王某非法开垦国家级公益林采砂。经人工测量，认定开垦面积4.2亩，对其罚款15万元并责令恢复植被。同年11月，检察机关在专项监督中发现原测量不规范，经无人机与GPS复核，实际开垦面积达5.3亩，已涉嫌刑事犯罪。案件移送公安机关后，因原勘验未定界，导致边界不清，关键证据灭失，公安机关不予立案。林草局遂撤销原行政处罚，重新作出处理：对王某处以罚款30万元，没收采砂违法所得，并责令清除砂石、恢复植被及林业生产条件。
［案例三］2024年8月，X市林草局查处王某非法开垦草原案。涉案地块植被稀疏、边界不清，王某辩称通过流转取得该地时被告知为“荒滩”，且该区域草原属性未公开，其不明知土地性质。行政机关虽认定该地块属草原，但无直接证据证明王某“明知”，仅以“本地居民应知晓”推定其故意，并将案件移送公安机关。检察机关审查认为证据不足以认定王某具有主观故意，不符合刑事立案条件，退回行政机关处理。鉴于情节轻微且无违法所得，林草局依据《行政处罚法》第33条，不予罚款，责令其6个月内恢复草原植被。
以上案例反映了当前检察机关在办理非法开垦林草地行刑衔接案件时面临的诸如移送标准统一性、证据转化顺畅性、主观认定科学性以及执法支撑能力等方面问题。
二、非法开垦林草地案件行刑衔接的突出问题
（一）案件移送标准不统一，反向衔接缺乏裁量依据
案件移送环节存在“应移未移”与“不当移送”并存的程序乱象，同时在不起诉案件反向衔接阶段面临行政处罚裁量依据缺失问题，影响程序公正与处罚效果。案例二反映出了“应移未移”的典型情况，因执法人员依赖人工测量等传统技术手段，未能准确识别涉案面积已超过刑事立案标准，导致本应移送司法机关追究刑事责任的案件被“降格”处理，仅作出行政处罚。案例三则反映出“不应移而移”的程序失范，在缺乏证明行为人王某“明知系草原而开垦”的直接证据的情况下，行政机关仅以地域认知作为主观推定的依据，便将案件移送刑事侦查，反映出其对非法占用农用地罪构成要件的理解存在偏差。案例一凸显了行刑反向衔接阶段的制度空白，在检察机关作出相对不起诉决定后，行政机关面临裁量依据不足的困境。部分地区行政处罚裁量基准未针对“开垦草原20亩以上”等情形设定具体罚则，若机械适用“未构成犯罪”情形下的处罚上限，难以体现过罚相当原则的要求，影响法律惩戒与教育效果的实现。
（二）证据收集固化和转化困难，成为刑事追诉的主要障碍
实践中，行政案件证据收集存在不规范问题，导致行政证据难以满足刑事诉讼要求。其一，证据固定不规范。如案例二所示，现场勘验仅采用人工测量，未使用GPS坐标打点定界，导致地块边界这一关键事实无法在刑事程序中准确复原。其二，证据移交不及时。案件移送拖延半年，期间现场已被新砂石覆盖，地貌发生根本改变，原始证据灭失且不可逆转。这不仅使得行政证据因失去“原始性”而难以转化为刑事证据，更直接导致公安机关因“证据不足”不予立案。上述证据层面的缺陷，不仅削弱了刑法的权威，实质上形成了“以罚代刑”；也导致了执法与司法资源的双重浪费，使得行刑衔接程序陷入“空转”的困境。
（三）主观故意认定困难，地域因素加剧证明难度
“非法占用农用地罪”要求行为人具备“明知是林地、草地而非法占用”的主观故意，但实践中，主观故意认定过于依赖推定，在特殊地块中证明难度倍增，案例三集中反映了此情况。一方面，客观环境导致认知模糊。涉案地块植被稀疏、边界不清，外观上与未利用地难以区分，与明确的“草原”属性之间存在巨大反差，为行为人提出“不明知”的辩解提供了合理空间。另一方面，行政机关未尽到充分公示告知义务。“三调数据”中的草原属性未向公众有效宣传和告知，导致群众认知不清，进一步加剧了主观故意的认定难度。在此情况下，司法机关难以突破“主客观相一致”原则，仅凭地域归属来推定行为人的主观明知。在土地性质复杂、公示不清的区域，因主观故意证明困难，导致本应进入刑事程序的案件被阻隔于行政处罚阶段，难以实现刑事追责。
（四）执法支撑能力薄弱，从源头上制约行刑衔接质效
执法环节在装备、技术、机制等方面的基础支撑能力普遍不足，不仅直接引发取证与认定错误，也从源头上制约行刑衔接的整体质效。案例二中，缺乏无人机、GPS等精准测量装备是导致初始面积认定错误、证据固定失败的直接原因。案例一的处理困境，部分也源于生态损害评估能力的欠缺，难以对“原生植被覆盖率低”等情节作出精确量化，影响了危害性判断的准确性。更深层次的问题在于，如案例二和案例三所示，执法部门未能建立常态化的主动巡查与宣传机制，过度依赖上级图斑，导致发现问题滞后，错失了在违法行为早期介入并固定证据的最佳时机。执法队伍、装备与机制的全面薄弱，是造成前述所有衔接问题的底层原因。
三、办理非法开垦林草地行刑衔接案件的启示
（一）细化法律适用与处罚标准，健全制度依据
针对实践中存在的裁量依据缺失与主观认定标准不一等问题，应推动省级林草主管部门会同公安、检察、审判机关联合制定行刑衔接工作细则。细则应重点明确两方面标准，一是对“数量较大”“造成林地、草原大量毁坏”等入罪要件的量化标准；二是对“刑事不起诉后行政处罚”的适用情形、裁量因素及罚则作出具体规定，避免处罚真空或过罚失当。同时，为解决主观故意认定难的问题，应在规范性文件中明确“明知”的认定标准与证据指引，列明可推定主观故意的具体情形及反证规则，增强司法实践的可操作性。
（二）构建协同取证与证据转化机制，打通程序梗阻
为提升证据收集的规范性与刑事转化效率，应推动建立“联合执法—同步取证”机制。在重大、复杂、新型或初步判断可能涉罪的案件查处初期，行政执法机关可主动邀请公安机关、检察机关提前介入，围绕刑事证明标准开展调查取证，确保关键证据如地块边界、面积、主观状态等第一时间固定。同时，推动制定“林草地行政执法证据刑事转化指引”，明确现场勘验笔录、无人机测绘报告、卫星遥感影像等证据的规格要求与审查标准，实现行政证据与刑事证据的规范衔接与程序兼容，破解因证据“失范”与“失时”导致的追诉障碍。
（三）强化科技赋能与数据共享，提升执法精度
夯实数据基础并深化关键技术应用，为提升执法精度提供支撑。在平台层面，升级完善“行刑衔接”信息共享平台，推动跨部门、跨层级数据资源共享［3］，设置“案件录入—证据上传—移送审批—司法处理—结果反馈”全流程闭环，实现案件信息实时同步、移送状态动态跟踪。在装备层面，加快推进执法装备现代化，为基层执法单位增配无人机、GPS定位仪、遥感终端等设备，推广运用卫星遥感、无人机航拍等技术开展动态监测与精准测绘。在数据层面，推动国土“三调”及后续调查数据中的林地、草地属性信息依法向执法司法部门开放，并建立与行政执法地图的关联比对功能，为解决地类认定争议、辅助判断主观明知提供权威数据支撑。
（四）开展专业化培训与跨部门交流，统一执法尺度
应持续开展跨部门联合培训，提升执法与司法人员的专业素养。对行政执法人员强化刑事证据规则、涉案地块勘查定界等实操培训；对司法人员加强林草地生态知识、鉴定技术与修复标准的培训，统一执法司法理念与尺度。同时，推动建立林草、法律、司法鉴定、生态损害评估等领域的跨领域专家库，在涉及地类认定、生态损失量化、修复方案评审等专业问题时，由专家提供咨询意见或出具专业报告，为案件的精准定性、定量与处理提供权威技术支持，弥补执法队伍专业能力的短板。此外，需进一步加强理论研究，鼓励聚焦非法开垦入罪标准细化、行刑衔接优化、生态修复责任分配等难点，以理论探索为实践提供学理指引，形成良性循环。
（五）深化反向衔接与协同治理，筑牢生态司法屏障
强化检察机关在反向衔接中的主导与监督作用，构建从程序启动到治理成效的完整闭环。首先，完善反向衔接的启动与监督程序，对不起诉案件，建立“一案一审查机制，确保每一起不起诉案件均能依法进入行政处理程序，并提出明确、具体、说理充分的检察意见。其次，推动建立以“生态修复”为核心的多元化责任承担体系，在提出检察意见或量刑建议时，将行为人履行生态修复义务的情况作为核心裁量因素，积极探索并规范“补植复绿”“劳务代偿”等替代性修复方式的适用条件与验收标准。最终，构建“刑事追诉+行政履职+公益诉讼+生态修复”四位一体的综合治理模式，形成从违法犯罪打击到生态环境恢复再到社会治理优化的完整闭环，实现对林草地资源最严密法治保护的根本目标。
*本文刊登于《中国检察官》杂志2025年11月（经典案例版）
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