文丨天行健
4.17万亿元，这是2025年企业年金投资的运营规模。
从养老金融被纳入金融“五篇大文章”，到中长期资金入市、年金基金长周期考核机制推进，再到“十五五”规划纲要提出加快发展多层次、多支柱养老保险体系，第二支柱的制度价值日益得到重视。
近年来，围绕进一步做好企业年金工作的政策持续落地，拓宽覆盖范围、简化建立程序、灵活选择缴费比例，成为新一轮企业年金改革的关键词。
这也意味着，企业年金改革正在从制度完善，进一步走向覆盖扩面。如何提升制度可及性，让更多用人单位和职工更便利地参与第二支柱建设，正在成为下一阶段改革的重要命题。
回望我国养老金第二支柱的发展历程，从企业补充养老保险到企业年金、职业年金，制度框架已经基本成型，市场化运作也不断成熟。但覆盖面不足、税优激励不强、中小企业参与难、编外人员年金缺口等问题，也在新的政策窗口下变得更加突出。
这正是今天重新讨论养老金第二支柱前世今生与未来展望的现实背景：在新一轮养老金融改革的窗口期，循着第二支柱的制度演进、运行成效与现实瓶颈，重新观察其发展脉络，并讨论其下一步可能的改革路径。
1 制度如何成型，问题又有哪些？我国养老金第二支柱的发展回顾
我国从1991年开始鼓励支持养老金第二支柱发展，2004年和2015年分别启动企业年金和职业年金，经过20多年发展，可分为探索起步、制度建立、规范发展、高质量发展四个阶段。
1991年——2003年：探索起步阶段：企业补充养老保险开始破题
①历史梳理
1991年6月，国务院下发《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号），首次提出提倡、鼓励企业实行补充养老保险并在政策上给予指导。
一是明确逐步建立多层次养老保障体系。随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。
二是费用从企业奖励、福利基金内提取。企业补充养老保险由企业根据自身经济能力，为本企业职工建立，所需费用从企业自有资金中的奖励、福利基金内提取。
三是补充养老保险由社保经办管理。劳动部门所属的社会保险管理机构经办基本养老保险和企业补充养老保险的具体业务，并受养老保险基金委员会委托，管理养老保险基金。
四是在政策上予以指导。国家提倡、鼓励企业实行补充养老保险和职工参加个人储蓄性养老保险，并在政策上给予指导。到年底，已经有福建、四川、广西等省（自治区）制定了企业补充养老保险办法，并在全省推行[1]。
1993年11月，党的十四届三中全会决定提出“建立多层次的社会保障体系”，第一次使用了多层次概念[2]。
1994年7月，《中华人民共和国劳动法》第七十五条规定“国家鼓励用人单位根据本单位实际情况为劳动者建立补充保险”，为建立我国企业补充养老保险制度提供了法律依据。
1995年3月，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号）提出，鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。企业按规定缴纳基本养老保险费后，可以在国家政策指导下，根据本单位经济效益情况，为职工建立补充养老保险。企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，由企业和个人自主选择经办机构。同年12月，原劳动部在总结各地企业补充养老保险试点工作经验的基础上，下发《关于建立企业补充养老保险制度的意见》（劳部发〔1995〕464号）。
一是可以单独、联合及行业建立。规模较大的企业可以在国家政策指导下单独实行企业补充养老保险制度;中小企业可以联合建立基金管理理事会，实行补充养老保险制度;有条件的行业，也可以实行全行业统一的补充养老保险制度。
二是明确建立基本条件。包括已参加基本养老保险费用社会统筹，并按时足额地缴纳养老保险费;生产经营状况比较稳定;民主管理基础较好。应由企业与本企业职工（工会组织可作为职工代表)根据国家政策，在协商一致的基础上建立。
三是建立由职工代表(一般为工会代表)和企业管理者代表(一般为劳资部门管理人员)所组成的基金管理理事会，主要负责监督补充养老保险方案的实施情况，依据实际情况对方案的修改调整提出建议，委托经办机构，审核享受资格等。
四是采用个人账户方式。即职工在本企业工作满一定年限(例如一年)后，应作为补充养老保险的实施对象。
五是委托经办或自办，基金独立管理。企业可以自主选择补充养老保险的经办机构（包括商业性保险公司等金融机构和企业、企业集团、行业，或社会保险基金经办机构），但不能选择境外金融机构。具备条件的大型企业、企业集团和行业，也可以自行经办补充养老保险，但须建立专门的经办机构;补充养老保险基金必须与企业其他资金分开管理。
六是可以投资运营，要求承诺保本或商定确定的投资回报率。受委托经办企业补充养老保险的机构，应与委托方的基金管理理事会共同商定基金投资方向和投资组合方案，但经办机构应承诺确保本金的安全。双方也可商定确定的投资回报率，由经办机构自行决定投资。
1997年7月，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号），明确“基本养老保险只能保障退休人员基本生活”的原则，要求大力发展企业补充养老保险，同时发挥商业保险的补充作用。
1998年，国务院办公厅将制定补充保险政策和承办机构资格的认定标准及对补充基金实施监督，列为新成立的劳动和社会保障部的职能之一，由此奠定了建立和发展企业年金的政策框架雏形[3]。
1999年，国务院针对企业补充养老保险发展中存在的诸多问题，决定进行整顿规范，同年7月发布了《国务院批转整顿保险业整顿与改革方案的通知》（国发〔1999〕14号文件），提出要严格界定商业保险和社会保险业务范围，“各地区、各部门不得以社会保险的名义经营或变相经营商业保险业务。
由行业统筹转为地方统筹的11个部门和单位，其经办的企业补充养老保险是在特殊情况下制定的过渡政策，纳入社会养老保险由劳动和社会保障部门管理。其他行业的企业补充养老保险属商业保险，要逐步向商业保险过渡。整顿和规范企业补充养老保险的具体办法，由劳动和社会保障部会同保监会另行制定”。
2000年12月，国务院印发《完善城镇社会保障体系试点方案》（国发〔2000〕42号），其中将企业补充养老保险正式更名为“企业年金”，并提出：“有条件的企业可为职工建立企业年金，并实行市场运作和管理。
企业年金基金实行完全积累，采用个人帐户方式进行管理，费用由企业和职工个人缴费，企业缴费在工资总额4％以内的部分，可从成本列支”。
2001年7月，《国务院关于同意辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复》（国函〔2001〕79号）提出，有条件的企业可以为职工建立企业年金，并实行市场化运营和管理。建立企业年金的企业需包括三个条件：
一是依法参加基本养老保险并按时足额缴费；
二是生产经营稳定、经济效益较好；
三是企业内部管理制度健全。辽宁省成为首个实行补充养老保险的试点地区[4]。
2002年1月，深圳市成立了第一家事业法人的企业年金专业管理机构-深圳市企业年金发展中心，直属于深圳市社会保险管理局[5]。
2003年4月15日，原保监会主席吴定富在“中国首届企业年金与保险发展论坛”提出，保险是金融体系的重要组成部分,具备诸多优势,比如,拥有雄厚的精算力量、具备强大的销售能力、能够提供多样化的年金产品、具有管理长期资产与长期负债匹配的能力、可为企业提供一揽子服务等,可以为企业年金市场的建立、完善发挥更大的作用。
从国际经验看,企业年金最初的提供者是保险公司,虽然随着金融市场的发展,其他金融机构承担了企业年金管理的部分职能,但保险公司始终是该市场的主要供应商[4]。同年8月，原中国保监会推荐太平人寿作为保险行业的代表参与辽宁省企业年金试点工作，协助辽宁省政府推动企业年金的发展。
还是这一年，原保监会成立养老与健康险处，专司养老保险、健康保险两大业务的制度建设、政策协调和市场监管，并致力于推动两大业务的专业化，提升核心竞争力和开拓新增长点[7]。
②阶段特征
第一，企业补充养老保险在多层次保障体系中的定位逐步明确
1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》首次提出“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”。
1995年《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》确定我国基本养老保险制度的框架内容，提出“鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险”。
1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，我国城镇职工基本养老保险制度完成定型，提出“要求大力发展企业补充养老保险，同时发挥商业保险的补充作用”。
2000年国务院印发《完善城镇社会保障体系试点方案》（国发〔2000〕42号），将“企业补充养老保险”更名为“企业年金”。
受传统保障制度影响，业务规模和覆盖范围仍然较小
上世纪90年代初，我国启动基本养老保险制度改革，改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，转为实行国家、企业、个人三方共同负担。
1998年，原劳动和社会保障部确立城镇职工基本养老保险的目标替代率是58.5%。与制度改革前由单位发退休金时一般80%以上的替代率相比，改革后基本养老保险的目标替代率明显偏低。
为了缩小养老保险制度改革前后退休收入落差，经济效益较好的企业建立了补充养老保险。这个时期企业补充养老保险发挥的是“托住待遇”作用[8]，政策允许企业建立养老保险，在大部分时间内并未给予任何激励，直到2000年才提出“企业缴费在工资总额4%以内的部分，可从成本中列支”。
从1991年到2000年的10年时间，全国企业年金共积累基金不到200亿元，年均增长不足20亿元。
并且，建立行业年金的大多是国有大型垄断企业，中小企业很少参与进来，电力、石油、石化、民航、电信、铁道等行业基金额度明显高于其他行业[9]。2003年，我国企业年金覆盖的人数700万人，仅占当年基本养老保险参保人数（10325万人）的6.81%[10]。
第三，多种运作模式并存，规范化发展成为必然
在此阶段，各地的补充养老保险运作模式不统一，主要有三种：
一是地方社会保险经办机构管理，称为“经办模式”。社保经办机构经办补充养老保险业务时，往往以管理者和监督者的双重身份出现，影响市场功能的正常发挥，不利于长远规范发展。
二是由行业经办机构或企业自己管理，称为“自办模式”。大型企业自办补充养老保险业务，由于未明确信托模式，补充养老保险资产与企业资产并没有真正分开，在企业遇到重大财务变更时，难以保证年金资产的安全和职工的利益。
三是由商业保险机构进行管理，称为“团险模式”。保险公司以团体年金形式存在的补充养老保险，并非真正意义上规范的企业年金。
2004年——2016年：制度建立阶段：企业年金制度框架基本成型
①历史梳理
2004年堪称我国企业年金元年。当年1月，原劳动和社会保障部公布实施《企业年金试行办法》（中华人民共和国劳动和社会保障部令第20号）。作为我国第一部企业年金试行法规，《试行办法》对这项制度明确定位：
一是企业年金的制度功能是多层次养老保险体系中的重要组成部分，采取自愿性原则。
二是建立企业年金须同时满足“三个条件”，即“依法参加基本养老保险并履行缴费义务”“具有相应的经济负担能力”“已建立集体协商机制”。
三是明确缴费标准。企业缴费每年不超过本企业上年度职工工资总额的1/12。企业和职工个人缴费合计一般不超过本企业上年度职工工资总额的1/6。
四是明确受托人、账户管理人、托管人和投资管理人角色。受托人可以是企业成立的企业年金理事会，也可以是符合国家规定的法人受托机构。账户管理人负责管理企业年金账户；托管人负责托管企业年金基金；投资管理人负责企业年金基金的投资运营。受托人与账户管理人、投资管理人和托管人确定委托关系，签订书面合同。
五是采取信托模式。企业年金基金必须与受托人、账户管理人、托管人和投资管理人的自有资产或其他资产分开管理，不得挪作其他用途。
同年2月，原劳动与社会保障部等四部门联合发布《企业年金基金管理试行办法》（中华人民共和国劳动和社会保障部令第23号），明确企业年金基金的受托人、账管人、托管人、投管人四类机构及相关中介服务机构的准入条件、相关职责、收益分配办法和费用标准、信息披露义务以及监管管理等。
同年6月，太平养老和平安养老获得筹建批复。同年8月，太平人寿保险有限公司、太平养老保险股份有限公司(筹)、辽宁省社会保险事业管理局三方签署了《辽宁省直属企业企业年金委托管理协议》，将当时辽宁省社保部门经办的48家省直企业账下的1800万元补充养老保险基金划转保险公司管理[11]，诞生中国标准企业年金第一单[12]。同年9月，原劳动和社会保障部、中国证监会下发《关于企业年金基金证券投资有关问题的通知》（劳社部发〔2004〕25号），受托人、托管人、投资管理人要依据《企业年金基金管理试行办法》及相关法律法规，管理企业年金基金财产，从事证券投资活动。
同年12月，《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》（中华人民共和国劳动和社会保障部令第24号）明确，从事企业年金基金管理业务的机构，必须根据本办法规定的程序，取得相应的企业年金基金管理资格，劳动保障部负责企业年金基金管理机构资格认定。同年12月，原劳动和社会保障部印发《企业年金基金管理运作流程》、《企业年金基金账户管理信息系统规范》和《企业年金基金管理机构资格认定专家评审规则》（劳社部发〔2004〕32号），以加强企业年金基金管理，规范企业年金市场运作。
同年12月1日，平安养老保险股份有限公司获得开业核准，成为第一家专业养老保险公司。
2005年8月，原劳动和社会保障部下发《关于公布第一批企业年金基金管理机构的通告》（劳动和社会保障部通告第5号），公布第一批认定37家企业年金基金管理机构，明确规定各地企业年金必须交由有资格的企业年金基金管理机构管理运营。
同年8月，国务院国有资产监督管理委员会下发《关于中央企业试行企业年金制度的指导意见》（国资发分配〔2005〕135号），提出试行企业年金制度应充分考虑企业的承受能力，量力而行，不能互相攀比，不能加重企业的负担，不能损害企业的长远发展。
同年12月，原劳动和社会保障部下发《关于企业年金方案和基金管理合同备案有关问题的通知》（劳社部发〔2005〕35号），要求企业应将企业年金方案报送所在社会保险统筹地区县以上地方人民政府劳动保障行政部门备案。
其中中央企业的企业年金方案，由集团公司统一建立的报送劳动保障部备案，并抄送子公司所在社会保险统筹地区劳动保障行政部门；由子公司单独建立的报送所在社会保险统筹地区县以上地方人民政府劳动保障行政部门备案。同年，原保监会批设国寿养老、泰康养老、长江养老。
2006年，联想集团率先在国内建立企业年金计划，并获得原劳动和社会保障部备案通过，成为中国年金发展史上的“0001”[13]。这一计划此后被业界认为是法人受托模式下的第一个成功案例[14]。
同年3月，《财政部关于国有金融企业试行企业年金制度有关问题的通知》（财金〔2006〕18号）提出，国有金融企业应按照国家相关法律法规和本通知的要求，统筹规划设计年金方案。控股或集团公司应针对各子公司的实际情况分步实施，不能搞一刀切；集团内部各子公司之间的缴费水平应根据企业自身发展阶段与经济效益状况，合理确定，避免互相攀比。
同年6月，《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（国发〔2006〕23号）提出，充分发挥保险机构在精算、投资、账户管理、养老金支付等方面的专业优势，积极参与企业年金业务，拓展补充养老保险服务领域。
同年11月，原劳动和社会保障部、中国人民银行下发《关于企业年金基金银行账户管理等有关问题的通知》（劳社部发〔2006〕40号），规定企业年金基金银行账户的开立、变更和撤销，并明确托管账户与基金资产，独立于受托人和托管人的固有财产及其管理的其他财产。
同年12月，《企业会计准则第9号-职工薪酬》、《企业会计准则第10号-企业年金基金》，对企业年金基金的会计确认和计量、列报规则进行了规定。
2007年4月，国家以严厉的监管与及时的市场化来回答公众对养老金管理政企不分的质疑[15]。原劳动保障部专门印发《关于做好原有企业年金移交工作的意见》（劳社部发〔2007〕12号），明确要求原由社会保险经办机构、原行业管理的以及企业自行管理的原有企业年金，均应移交给具备资格的机构管理运营，确保2007年年底之前完成原有企业年金管理主体的变更和各项业务移交到位，实现规范的市场化管理运营。
这也标志着我国企业年金制度彻底取消了行政部门直接介入经办的模式。同年7月，原保监会下发《保险公司养老保险业务管理办法》（保监会令〔2007〕4号），明确了保险公司作为企业年金受托人、账户管理人和投管人时应遵循的规则，保险公司委托保险代理机构代办有关企业年金管理业务应满足的要求。
同年9月，国务院国有资产监督管理委员会下发《关于中央企业试行企业年金制度有关问题的通知》（国资发分配〔2007〕152号），提出财务合并报表亏损以及未实现国有资本保值增值的企业，企业（集团）总部职工暂不得实行企业年金制度；但盈利并实现国有资本保值增值的子企业，可以制订单独的企业年金实施方案，经企业（集团）审核同意并报国资委备案后实施。
对试行企业年金制度后退休的人员，企业不应在基本养老保险金和企业年金之外再列支任何补充养老性质的福利项目；其个人年金账户中企业缴费部分低于试行企业年金制度前由企业负担的基本养老统筹外项目的，可通过在企业年金计划中设计过渡期补偿缴费、采取加速积累或一次性补偿的方式予以解决。过渡期原则上不超过10年。
同年9月，原保监会下发《关于养老保险公司经营企业年金业务有关问题的通知》（保监发〔2007〕101号），允许养老保险公司在无分支机构的情况下，可在全国范围内展业。该政策为养老保险公司经营企业年金业务提供了相对宽松的环境。
2009年3月，针对市场出现的“管理机构服务不到位、管理费收取混乱”等问题，人力资源和社会保障部办公厅印发《关于规范企业年金基金管理服务有关问题的通知》（人社厅发﹝2009﹞35号），要求各企业年金基金管理机构应按《企业年金基金管理试行办法》规定的职责提供基本服务，确保服务质量。采取分类指导和监管等措施，加强对企业年金基金管理机构和企业在签约、提供或接受服务、收费或付费等情况时的监督检查。
同年6月，财政部、国家税务总局下发《关于补充养老保险费、补充医疗保险费有关企业所得税政策问题的通知》（财税〔2009〕27号），明确企业为在本企业任职或者受雇的全体员工支付的补充养老保险费，在不超过职工工资总额5%标准内的部分，在计算应纳税所得额时准予扣除。
同年12月，国家税务总局下发《关于企业年金个人所得税征收管理有关问题的通知》（国税函〔2009〕694号），提出企业年金的个人缴费部分，不得在个人当月工资、薪金计算个人所得税时扣除。企业年金的企业缴费计入个人账户的部分属于个人所得税应税收入，按照“工资、薪金所得”项目计算当期应纳个人所得税款，并由企业在缴费时代扣代缴。
2010年3月，原劳动和社会保障部下发《关于公布第二批企业年金基金管理机构的通告》（中华人民共和国劳动和社会保障部通告第10号），企业年金受托资格增加到12个，账户管理人资格增加到18家，托管人资格增加到10个，投资管理人资格增加到21个。
2011年5月，《企业年金基金管理试行办法》修订为《企业年金基金管理办法》（人社部第11号令），这是一次重要的制度升级。主要是调整了企业年金基金的投资范围和比例，使其更适应资本市场发展，在保障安全的前提下追求更好收益；进一步明确了受托人、账户管理人、托管人、投资管理人四类机构的相互关系，旨在更有效地防范利益冲突，保障委托人利益；加大市场监管力度，增加了违规处罚措施等。
同年5月，人力资源和社会保障部制定下发《关于企业年金集合计划试点有关问题的通知》（人社部发〔2011〕58号），明确集合计划是由具有“企业年金基金法人受托机构”资格的受托人设立的、将多个委托人交付的企业年金基金，集中进行受托管理的企业年金计划。
2013年3月，人力资源和社会保障部联合银监会、证监会及保监会下发《关于扩大企业年金基金投资范围的通知》（人社部发〔2013〕23号），将固定收益类投资比例扩大至135%，新增商业银行理财产品、信托产品、基础设施债权投资计划、特定资产管理计划、股指期货等金融产品作为基金投资范围。
同年3月，人力资源和社会保障部、原银监会、证监会、原保监会联合下发《关于企业年金养老金产品有关问题的通知》（人社部发〔2013〕24号），养老金产品是由企业年金基金投资管理人发行的、面向企业年金基金定向销售的企业年金基金标准投资组合，包括股票型、混合型、固定收益型和货币型四类产品类型。
同年4月，人力资源和社会保障部办公厅制定实施了《企业年金基金数据交换规范》（人社厅发〔2013〕32号），对企业年金基金运作中涉及的数据交换内容、接口格式、参数定义、相关术语等做出统一规定，规范了企业年金基金数据交换行为，有利于降低数据交换成本，控制数据交换风险，提升企业年金基金管理效率。
同年7月，人力资源社会保障部和民政部联合下发《关于鼓励社会团体、基金会和民办非企业单位建立企业年金有关问题的通知》（人社部发〔2013〕51号），提出已经依法参加企业职工基本养老保险并履行缴费义务的社会组织，可以建立企业年金。其中工作人员较少的社会组织可以参加企业年金集合计划。
同年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”。
同年12月，财政部、人力资源社会保障部和国家税务总局联合下发《关于企业年金 职业年金个人所得税有关问题的通知》，具体内容包括：
一是在年金缴费环节，对单位根据国家有关政策规定为职工支付的企业年金或职业年金缴费，在计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税；个人根据国家有关政策规定缴付的年金个人缴费部分，在不超过本人缴费工资计税基数的4%标准内的部分，暂从个人当期的应纳税所得额中扣除。
二是在年金基金投资环节，企业年金或职业年金基金投资运营收益分配计入个人账户时，暂不征收个人所得税。
三是在年金领取环节，个人达到国家规定的退休年龄领取的企业年金或职业年金，按照“工资、薪金所得”项目适用的税率，计征个人所得税。
2014年8月，国务院发布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发〔2014〕29号），提出支持保险机构大力拓展企业年金等业务。充分发挥商业保险对基本养老、医疗保险的补充作用。
同年9月，人力资源和社会保障部发布《关于企业年金基金股权和优先股投资试点的通知》（人社部发〔2014〕64号 ），企业年金基金投资股权试点为中国石化销售有限公司增资入股项目，投资优先股试点为中国铁路发展基金股份有限公司优先股项目。
2015年1月，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）提出，机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金。单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。工作人员退休后，按月领取职业年金待遇。这标志着我国基本养老保险正式并轨，也标志着职业年金制度的建立。
同年4月，《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》（国办发〔2015〕18号），明确职业年金基金采用个人账户方式管理。个人缴费实行实账积累。单位缴费按照个人缴费基数的8%计入本人职业年金个人账户；个人缴费直接计入本人职业年金个人账户。
2016年9月，人力资源社会保障部、财政部联合下发《关于印发职业年金基金管理暂行办法的通知》（人社部发〔2016〕92号），明确职业年金基金的委托管理、账户管理、受托管理、托管、投资管理以及监督管理。代理人可以建立一个或多个职业年金计划，按计划估值和计算收益率，建立多个职业年金计划的，也可以实行统一收益率。
②阶段特征
第一，规范化的企业年金制度正式建立
《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理试行办法》和《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》这三个部门规章的颁布，搭建起我国企业年金比较规范的制度框架，形成了“政策引导、自主管理、市场运作、政府监管”的企业年金运作模式[16]，这是我国社会保障史上，特别是在多层次养老保险体系建设进程中的一个标志性事件。
我国企业年金制度从建立之初，就明确了走市场化之路的决心，这是基于对国际经验的总结，“一步到位”进入当今世界企业年金发展的主流模式-缴费确定型（DC）[17]。
第二，职业年金基本比照企业年金规则运行
职业年金制度除了账户管理人（代理人）外，其他很多做法也是沿用企业年金运营管理的做法，并且明确职业年金基金受托、托管和投资管理机构在具有相应企业年金基金管理资格的机构中选择[18]。二者近乎相同的制度模式反映了企业年金的规范化发展成果得到了政府认可。
第三，企业年金初步显现补充养老作用
截至2016年底，全国建立企业年金的企业7.6万户，参加职工2325万人，企业年金基金积累额1.1万亿元，相较2007年建立企业3.2万户，参加职工929万人，积累基金1519亿元，有了一定程度发展。
同时，2006年，当年领取企业年金的人数为105.48万人（其中一次性领取20.93万人，分期领取84.55万人），当年领取金额295.95亿元（其中一次性领取103.44亿元，分期领取192.51亿元）[19]，分期领取人员的年领取额度为2.28万元，初步显现补充养老的作用。
2017年——2023年：规范发展阶段：企业年金扩面与职业年金市场化并行
①历史梳理
2017年，人社部、财政部下发《企业年金办法》（第36号令），在企业年金缴费比例、权益归属年限等方面进行全面修改规范。对比2004年的《企业年金试行办法》，《企业年金办法》主要有八个方面的变化。
一是强调企业年金的自主性质（《试行办法》为自愿性质），鼓励引导符合条件的企业建立企业年金。
二是下调了缴费上限。企业缴费不超过年度工资总额的8%（《试行办法》为8.33%），企业和职工缴费之和不超过年度工资总额的12%（《试行办法》为16.67%）。
三是对企业缴费分配差距作出限制。企业当期缴费分配至职工个人账户的最高额，不得超过平均额的5倍。
四是增加了企业年金方案变更、终止，以及中止和恢复缴费的内容。
五是明确了职工企业年金个人账户中，企业缴费及其投资收益的归属规则。
六是适当放宽了待遇领取条件。职工完全丧失劳动能力的，可以领取企业年金。
七是完善了待遇领取方式。职工达到领取条件后，可以按月、分次或者一次性领取企业年金，也可以购买商业养老保险产品。
八是扩大了适用范围。《企业年金办法》不仅适用于城镇各类企业，参加企业职工基本养老保险的其他用人单位及其职工，都可以建立企业年金[20]。
2018年10月，国务院国有资产监督管理委员会下发《关于中央企业规范实施企业年金的意见》（国资发考分〔2018〕76号），提出国资委以管资本为主完善企业年金制度规范并加强监督，中央企业集团公司依法依规负责企业年金的实施和管理运营，切实承担企业年金管理的主体责任。
中央企业根据经营发展战略规划、人力资源策略以及内部薪酬分配制度改革的需要，将企业年金纳入薪酬福利体系统筹规划，整体设计企业年金方案，根据实际情况因企施策，分步实施。
2019年2月，中央国家机关养老保险管理中心职业年金启动投资，标志着职业年金市场化投资运营起航。
同年3月，原银保监会批准恒安标准养老保险有限责任公司筹建首家外资养老保险公司。同年9月，人社部印发《关于加强养老金产品管理有关问题的通知》（人社厅发〔2019〕85号），在产品报备、报备品质、运作品质等方面做出细化规定。
同年12月，人力资源社会保障部下发《关于调整年金基金投资范围的通知》（人社部发﹝2020﹞95号），提高年金基金权益类资产投资比例上限10个百分点，合计不得高于投资组合委托投资资产净值的40%，与全国社保基金权益类投资比例持平，进一步增强养老保险体系和资本市场的良性互动。
同年12月，人社部办公厅下发《关于机关事业单位建立企业年金有关问题意见的函》（人社厅函〔2019〕203号），明确机关事业单位编外人员建立企业年金的意见要求。截至年底,全国33个统筹区中，共有30家中央和省级单位职业年金完成受托招标[21]。
2020年12月，人力资源社会保障部办公厅下发《关于印发调整年金基金投资范围有关问题政策释义的通知》（人社厅发﹝2020﹞112号），对有关问题进行政策释义。同年5月，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“大力发展企业年金、职业年金、个人储蓄性养老保险和商业养老保险”。
2021年4月，人社部根据《关于延期开展2020年企业年金基金管理机构资格延续工作的通告》（人社部函﹝2020﹞25号），首次进行全行业资格的统一评审，统筹考核管理机构的企（职）业年金数据指标，落实“有进有出”机制。
同年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“发展多层次、多支柱养老保险体系，提高企业年金覆盖率”，首次在公开文件提出“多层次、多支柱养老保险体系”的表述（此前公开文件多称为“多层次养老保险体系”）。
2022年2月，上海自贸区临港新片区启动“临港新片区人才企业年金计划”，在全国范围内率先试点片区性人才企业年金。
同年3月，原银保监会批准国民养老保险股份有限公司开业，成为第十家专业养老金公司。同年10月，党的二十大报告提出“发展多层次、多支柱养老保险体系”。
2023年10月，中央金融工作会议首次将养老金融作为金融业“五篇大文章”之一，强化政策支持。
同年11月，国家金融监督管理总局印发《养老保险公司监督管理暂行办法》（金规〔2023〕13号），提出：
“养老保险公司应当走专业化发展道路，积极参与多层次、多支柱养老保险体系建设，聚焦养老主业，创新养老金融产品和服务，满足人民群众多样化养老需求。养老保险公司应当主要经营与养老相关的业务，包括养老年金保险、商业养老金、养老基金管理等，不得受托管理保险资金和开展保险资产管理产品业务”。
②阶段特征
第一，地方政府积极推动企业年金扩大覆盖
近年来，上海、浙江、河南、山东等省份陆续出台了本省企业年金的发展意见，积极引导，鼓励各类用人单位及其职工建立企业年金。
截至2023年末，全国企业年金积累金额首次突破3万亿元、达3.19万亿元，参加职工3144万人。但是从覆盖面看，企业年金制度发展尚不充分，还没能发挥出在多层次养老保险体系中应有的作用。
第二，职业年金正式进入市场化投资运营阶段
2017年12月，新疆维吾尔自治区打响了全国职业年金计划受托人选聘的“第一枪”，2018年10月中央国家机关及所属事业单位职业年金启动招标，标志着全国职业年金正式启动。
2019年4月，山东省成为全国首个启动职业年金投资运营的省份，2021年6月，西藏统筹区完成管理人招标，为全国33个职业年金统筹区招标工作画上句号，全国职业年金市场逐渐进入稳定增长期。职业年金作为机关事业单位工作人员的补充养老储备资产：
一方面要求实现长期稳健增值，有较强的收益性要求；
另一方面，为应对员工退休后的待遇支付，还有一定的流动性要求。
职业年金实现公务员、参公人员强制参保，覆盖面广；缴费更加充足，与企业年金单位和个人可以在12%以内自愿选择相比，职业年金按照12%足额缴费率缴费；基金积累速度更快，企业年金2007年运营至今已有近20年历史，2023年末规模3.19万亿元；而职业年金从建立不到10年时间，2023年末基金投资规模已经达到2.56万亿元[22]。
2024年——至今：高质量发展阶段：长周期考核与扩面改革开启新局
①历史梳理
2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》再次强调“加快发展多层次多支柱养老保险体系，扩大年金制度覆盖范围”，同年9月26日，中央政治局会议强调努力提振资本市场，大力引导中长期资金入市。同年9月，中央金融办、中国证监会联合印发《关于推动中长期资金入市的指导意见》，旨在通过引导社保、保险、理财等中长期资金入市，打通资本市场堵点，增强市场内在稳定性。建立健全商业保险资金、各类养老金等中长期资金的三年以上长周期考核机制，推动树立长期业绩导向。支持具备条件的用人单位放开企业年金个人投资选择，鼓励企业年金基金管理人探索开展差异化投资[23]。
同年9月，国务院《关于加强监管防范风险推动保险业高质量发展的若干意见》（国发〔2024〕21号）提出“大力发展商业保险年金，满足人民群众多样化养老保障和跨期财务规划需求”。
同年11月，人力资源社会保障部办公厅下发《关于2024年企业年金基金管理机构资格延续有关问题的通知》（人社厅函〔2024〕123号），组织对35家机构的62个企业年金基金管理机构资格开展资格延续认定工作。
2025年1月，中央金融办、中国证监会、财政部、人力资源社会保障部、中国人民银行、金融监管总局联合印发《关于推动中长期资金入市工作的实施方案》，重点引导企（职）业年金基金、公募基金等中长期资金进一步加大入市力度。提高企（职）业年金基金市场化投资运作水平。加快出台企（职）业年金基金三年以上长周期业绩考核指导意见[24]。
同年2月，雄安新区在全国率先推出“企业年金自动加入机制”。
同年9月，人力资源和社会保障部下发《关于完善长周期考核机制促进年金基金长期投资的指导意见》（人社部〔2025〕51号），考核举措包括延长年金合同期限、拉长考核周期、以中长期目标为主要考核依据，优化中长期考核评价机制等，以此推动年金基金健全三年以上长周期考核机制、开展长期投资。
同年12月，人力资源社会保障部、财政部下发《关于进一步做好企业年金工作的意见》（人社部发〔2025〕77号），提出要拓宽企业年金覆盖范围、简化建立程序、灵活选择缴费比例、自主选择建立方式、探索开展创新试点、深入开展宣传引导等。
2026年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出“加快发展多层次、多支柱养老保险体系”。
②阶段特征
第一，长周期考核推动年金基金“长钱长投”
年金作为养老金，是典型的长期配置型资金。不过，长期以来，企业年金并非真正意义上的“长钱长投”，资金“短期化考核”问题凸显，普遍实施年度收益排名与绝对收益考核，这种机制下，投资决策短期化。
同时，随着利率中枢不断下行，作为主要投资品种的固定收益类资产收益率下降。未来权益类资产在年金基金投资中将发挥越来越重要的作用。引入长周期考核机制后，年金基金权益类资产配置中枢有望抬升。
《关于完善长周期考核机制促进年金 基金长期投资的指导意见》通过拉长考核周期，引导投资管理人注重长期、跨周期资产配置，从而提升年金基金的稳健性和收益能力。
人社部公布2025年一季度全国企业年金数据时，公布的投资收益率首次采用近三年累计收益率口径，而非以往的当期或当年收益率。此举是顺应养老金长期投资趋势和中长期资金长周期考核的要求。
对于A股市场而言，这是一个明确的长期利好。已超过七万亿规模的企业年金、职业年金基金增加对优质资产的长期持有，将显著降低市场的波动性，提供更加稳定的长期资金支持。
第二，年金基金管理机构格局保持相对稳定
2024年11月，《人力资源社会保障部关于企业年金基金管理机构资格延续的通告》（人社部函〔2024〕101号）发布结果，延续12个企业年金基金法人受托机构资格、18个企业年金基金账户管理机构资格、10个企业年金基金托管机构资格和22个企业年金基金投资管理机构资格。
第三，企业年金制度迎来新一轮优化升级
2025年《关于进一步做好企业年金工作的意见》是自2018年《企业年金办法》正式实施以来，企业年金制度的一次关键性改革，政策目标是加快发展多层次多支柱养老保险体系，增强制度的包容性、灵活性和便捷性，持续推动扩大覆盖范围，让更多职工享有企业年金。从4个方面进行了政策创新。
一是在建立程序上，明确了企业年金方案既可由职工代表大会讨论通过，也可采取其他灵活的民主程序；
二是在建立方式上，除建立单一计划外，还可参加企业年金集合计划，以及探索建立简易程序，有利于中小微企业建立年金；
三是在缴费机制上，充分尊重企业的自主性，允许企业在政策范围内调整缴费比例或额度，用人单位持续缴费能力不足时，可以降低缴费标准或者中止缴费。因中止缴费需要补缴的，可以按相关规定补缴。
四是探索开展创新试点。选择部分具备条件的园区（工业园、产业园、改革试验区、经济技术开发区、科技创业园等）开展扩大企业年金覆盖面试点，重点探索加入方式、管理模式、组织机制等，形成可复制、可推广的经验做法。
2 规模增长背后：我国养老金第二支柱的运行成效与现实瓶颈
运行成效：规模、收益与领取功能逐步显现
①参保职工持续增长，但2015年以来增速明显放缓
2007年企业年金计划参加职工人数为929万人，此后一直保持增长态势，2008年—2014年，参加企业年金计划职工人数的增长速度一直超过10%；从2015年开始进入下降通道，一直保持个位数增长，从2018年开始虽然有所反弹，但基本上围绕5%上下波动。
图1 2006-2025年企业年金计划参加人数情况
资料来源：根据《人力资源和社会保障事业发展统计公报》（2006-2025年）整理
②参加企业持续增加，新增力量更多来自中小企业
参加企业年金的企业数持续增加，近年来主要依赖中小企业加入。企业年金计划参加企业数在2006年仅为2.6万户，截至2025年，建立企业年金企业数17.8万户。
企业年金户均人数（职工数/企业数）表现为总体的下跌趋势，即从2006年最高时的370人/户持续下降到2025年的188人/户。2006年至2014年，户均人数在不同年份时而增长，时而下降，没有明显的规律。
这可以说明企业年金发展初期，主要依赖于国有大型垄断企业，中小企业较少参与进来。央企及其集团下属单位毫无疑问是企业年金的主力军，再加上地方国有企业，国有经济主体对企业年金发展起到关键作用，但另一方面，也反映出企业年金发展过度依赖国有经济主体的参与。
从企业年金单一计划数来看，近年一直保持每年数十家增长（部分是随着企业年金基金规模的增长，从集合计划转单一计划），没有实质较大变化，也说明有能力建立企业年金的国有企业已基本建立。
从人力资源和社会保障部从2012年开始披露集合计划数据，在2012年至2016年，单一计划的增长速度一直高于集合计划，在2017年至2020年，两者的年均增长速度互有高下，但自2021年以来，集合计划增长速度一直高于单一计划。
截至2025年底，历年集合计划年均增速为18.7%，略高于单一计划年均增速（18.0%）。
2015年以来，参加企业年金户数持续增加，源于集合计划的推广。户均人数一直保持下降态势，这说明中小企业的加入稀释这一指标。
虽然服务于中小企业的集合计划在扩大覆盖范围上发挥了积极影响，但仍然无法从根本上解决企业年金覆盖范围狭窄的问题，还需要在机制体制上予以突破。如何吸引有盈利能力的私人企业、中小企业加入，对于扩大覆盖面、促进企业年金可持续健康发展至关重要。
图2 2006-2025年企业年金计划参加企业户数情况
资料来源：根据《人力资源和社会保障事业发展统计公报》（2006-2025年）整理
③投资收益虽有波动，但总体实现保值增值
企业年金投资收益呈现波动态势，总体实现保值增值目标。截至2025年底，企业年金投资运营规模4.17万亿元，当年加权平均收益率为6.69%。从长期收益来看，2007年以来全国企业年金基金年均投资收益率6.2%，实现了基金的保值增值目标。
除2008年、2011年、2022年出现轻微亏损外（均没有突破-2%），其他年份企业年金基金均收获了正收益。在目前国内金融市场条件下，建立企业年金无疑是职工实现资产保值增值的最好方式之一。
图3 2007-2025年企业年金投资收益情况
资料来源：根据《全国企业年金基金业务数据摘要》（2007-2024年）整理
④基金规模较快增长，社会养老财富持续积累
企业年金基金规模保持较快增长，促进社会养老财富不断积累。2006年，我国企业年金规模910亿元，相当于同年职工基本养老保险基金累计结余（5489亿元）的16.6%，占当年GDP（210871亿元）的比例为0.4%；到2025年基金积累42050亿元。企业年金基金规模还有较大增长空间，但对社会养老财富积累的贡献已显现。
2006-2025年企业年金基金规模平均年增长率为23.7%，从2006年到2015年（除了2010年外），企业年金基金规模增长率都在20%以上，呈现出基数低增长快态势。
2016年在基金规模突破万亿元大关后，增速有所放缓，只有2019年和2020年增长率再次突破20%，其他年份均低于20%，2022年只有8.8%。
图4 2006-2025年企业年金基金积累情况
资料来源：根据《人力资源和社会保障事业发展统计公报》（2006-2024年）整理
企业年金基金规模的增长来自三个方面：
一是参加企业年金职工人数的增长；
二是企业年金基金投资收益的增加；
三是参加企业年金单位工资总额和职工缴费基数的提高。职工缴费工资和投资收益率的增长都是有上限的，要想实现企业年金基金规模的迅速增长，必须进行深层次改革，使企业年金覆盖范围实现跨越式提升。
⑤领取人数逐年增加，分期领取比例明显提高
2013年发布的《关于企业年金 职业年金个人所得税有关问题的通知》（财税〔2013〕103号）规定，缴费环节暂不交税，领取阶段按“工资、薪金所得”适用税率计征个人所得税，对于账户积累额达到较高税阶的人来说，一次性领取的相对成本明显增加。以2013年为界，在此之前选择一次性领取的职工较多，从2013年开始，分期领取人数和领取金额占比迅速提高。
2012年到2025年，领取企业年金的人数从50.55万人增长至368.82万人。随着人均企业年金积累额度的提高，及对税优政策的了解，越来越多的人选择分期领取。
选择分期领取的人员比例从35.0%增加至97.2%。2025年企业年金当年领取金额1162.1亿元（其中一次性领取68.9亿元，分期领取1093.2亿元），平均可为选择分期领取的退休职工提供每月约2540元的养老金，而2025年基本养老金每月约为3450元[25]，约是同期基本养老金待遇水平的74%。
但与此同时，企业年金领取人数仅相当于城镇领取基本养老金的退休人员的2.3%（14739万人），受益面仍比较小。
⑥理事会受托逐步减少，法人受托成为大势所趋
2012年，企业年金单一计划中，理事会模式为242家，占比20.92%（单一计划1157个）。而到了2025年，仅86家企业仍采用理事会受托，占比4.5%（单一计划1912个）。
理事会受托逐步转为法人受托是大势所趋，中小理事会客户发展呈现法人化特点，大型企业理事会也逐步通过成立专业化公司（如中石油企业年金理事会转型为中石油养老资产管理有限责任公司）进行受托管理。
一是超大型理事会法人化模式。
对于机构、人员、资金规模相对庞大的企业，其理事会管理随着企业年金制度逐步完善，不断在管理制度、人员配备、专业能力、硬件投入等方面加大投入。
以中石油企业年金计划为例，中石油集团成立了专业的养老资产管理公司履行企业年金计划受托人职责，建立了专职专业的受托管理部门和团队，引进或开发功能全面的受托运营管理系统与投资监督系统，已实现法人化的年金理事会受托管理模式。
二是中小型理事会转法人受托。
越来越多规模较小（50亿元以下）理事会将受托管理工作移交给市场上专业的养老金公司，实现了理事会向法人受托的转换，把企业理事会转为重点掌控年金管理核心决策。
⑦职业年金平稳发展，第二支柱规模基础进一步夯实
职业年金实现较平稳发展。2025年，职业年金投资运营规模3.78万亿元，2019年以来年均投资收益率4.86%，取得较好业绩，为参保职工积累了一定退休金来源。
现实瓶颈：覆盖、激励与服务能力仍待突破
①企业年金覆盖面仍然有限
企业年金参保职工仅相当于城镇职工基本养老参保人数的6%左右。2024年，参加企业年金计划职工人数仅占城镇职工基本养老保险（3.87亿人）的8.38%。即使计入职业年金，第二支柱覆盖职工数占具备参保条件职工总数的比例也只有约15%。
这一比例远低于美国、德国等发达国家水平。截至2024年，全国注册企业数6122.6万户[26]，而实际建立年金的企业约16万家，占比低。这个差距，既与我国第一支柱基本养老保险的保障水平较高、第二支柱建立时间较短有关，也表明企业年金的发展还不足，未来空间巨大[27]。
②税优激励不足，运行机制仍需完善
从税优政策角度看，政策激励不足。2017年《企业年金办法》对企业年金缴费比例上限做出新的规定，即企业缴费每年不超过本企业职工工资总额的8%，企业和职工个人缴费合计不超过本企业职工工资总额的12%。这8%的企业缴费上限和5%的税优上限不一致，造成政策空间的浪费，难以形成明显激励。
从企业参与看，面临“不愿建”和“不会建”问题。我国企业年金长期坚持自主原则，政府仅鼓励引导。企业社保负担重。尽管经过多轮减税降费的政策运行，职工基本养老保险的单位缴费比例已降至工资总额的16%，但这仍然是一笔不小的开支，进而影响其参与企业年金的积极性。
问卷调查显示，超六成企业认为“缴纳基本社会保险的负担太重”是影响企业为职工缴纳企业年金的主要原因。
部分企业反映，如果参加企业年金可以降低企业其他社会保险的缴费率，则企业将更有意愿为职工建立和缴纳企业年金[28]。
建立企业年金制度，企业需要经过一系列程序，包括制定企业年金方案、提交职工代表大会或全体职工讨论通过、报送劳动保障行政部门备案等，流程相对来说较为复杂。不少企业对繁琐的设立程序望而却步。
从员工角度看，参与动力不足。当前劳动者流动性增加，年轻员工更注重短期现金收入和就业灵活性，倾向于将企业年金视为“长期福利”。同时，随着新就业形态的发展，年轻人对自由灵活工作方式的追求，也冲击了年金这种相对传统的运行机制。如何适应新型职场关系和不断变化的就业形势，应成为年金制度下一步调整的方向。
从社会认知看，宣传工作不足。企业年金相关宣传工作不够到位、企业年金的群众知晓度不高也是影响企业年金进一步扩面的一项重要因素。对于企业的宣传不到位会使部分企业对于企业年金制度缺乏了解，进而游离在企业年金制度之外。在不了解企业年金参保意义的情况下，职工往往更注重当下切实可见的工资收入，而对缴纳企业年金这种减少当期到手收入的参保行为缺乏兴趣。
③金融行业参与第二支柱仍需进一步发力
尽管金融保险业在我国养老金第二支柱发展中投入了大量资源、积累了一定经验，但总体而言仍处于起步阶段，在机制和实践上存在一些不足之处。
首先，覆盖客群有限，市场深度不够。企业年金主要集中于国有企业、大型企业，广大中小企业职工、非正规就业人员基本未能覆盖，服务群体相对受限。这与金融机构的客户获取能力和渠道下沉不足有关。如何借助金融科技、更广泛地触达潜在参保群体，是行业面临的课题。
其次，产品创新和差异化有待提升。目前企业年金的投资组合相对趋同，大多以固定收益类资产为主，权益类配置比例受限，产品策略创新不足，难以满足不同企业和职工的偏好需求，也没有实现个人投资选择权。
一些养老目标基金在投资策略上尚处于摸索阶段，收益波动较大。整体来看，金融机构对“长期、安全、稳健”的养老金产品开发能力仍需加强，如何在保证安全性的前提下提升收益、提供有吸引力的养老金金融产品，是当前经验上的短板。
再次，激励机制和服务模式需优化。在第二支柱领域，金融机构对企业年金单一计划重视较高，对于集合计划则重视不足，缺乏主动营销激励。这导致对尚未建立年金的中小企业缺乏主动推广服务的动力。
从服务模式看，目前针对养老金客户的投顾服务、生命周期投资管理等还不完善，难以引导投资者做好养老规划。
④公立医院、高校等编外人员年金亟待破题
2015年，我国对机关事业单位养老保险进行改革，统筹考虑机关事业单位与企业退休人员基本养老待遇调整问题。编内人员参加机关事业单位养老保险，编外人员参加城镇职工养老保险。由于编外人员不能参加职业年金，公立医院、高校等事业单位绝大多数没有建立企业年金制度，使编内编外人员年金成为“双轨制”。
以公立医院为例，公立医院属于公益二类事业单位，原来的人员配置已经远远不能适应发展需要。而事业编制多年未同步增长，各级公立医院大量使用编外人员，编外人员占比超过50%[29]。同一单位不同身份员工退休待遇差异较大，造成部分员工心理落差，既不利于事业单位人才队伍稳定性，也不满足高质量发展要求[30]。
虽然有一些地方实践为编外人员建立企业年金制度，但总体开展的事业单位较少，在实际推进过程中依然面临不少困难和问题。
一是实施难度大。大多数事业单位重视编外人员的薪酬权益保障，全力争取“同岗同工同酬”，但到建立年金制度时，由于这是一项具有探索性的事项，涉及利益多、实施流程长，配套政策也不齐全，由单一单位实施起来难度较大。
二是缺少配套政策。《企业年金办法》对企业年金的管理模式、建立条件、民主程序、覆盖范围、缴费比例等方面做出了明确的规定要求。
但该办法缺乏一定灵活性，编外人员的复杂情况使其难以严格按照其要求建立相关制度[31]。虽然一些省份相继出台了相关意见，鼓励支持事业单位为编外人员建立企业年金。但都缺少具体细则，难以实施落地。
3 从制度完善到扩面破局：推进养老金第二支柱高质量发展的思考
补齐制度短板：支持事业单位编外人员建立企业年金
①完善顶层设计，出台机关事业单位编外人员企业年金指导意见
编内编外人员的养老待遇有明显差距，主要是编内人员参加职业年金是“自动加入”制度，基本实现100%参保。而编外人员参加是依靠事业单位“自主建立”企业年金，实际建立较少，参保率低。这是政策本身导致的不公平，需要完善养老保险制度。
编外人员是我国的特殊制度安排，也将在未来一段时期内存在。
全国现在有111万个事业单位，编制内总人数就有3000多万人，另外有900万离退休人员，事业单位约4000万人[32]，编外人员约2,000万人[33]。
在当前及未来一时期，如果没有重大的政策支持和制度创新驱动，编外人员企业年金自主建立的政策很难突破，需要寻求在部委层面的明确支持态度。
因此，要在人力资源社会保障部办公厅《关于机关事业单位建立企业年金有关问题意见的函》（人社厅函[2019]203号）的基础上，广泛调研和深入研究编外人员的特点，并结合近年职业年金、人才年金等好的经验做法、编外人员企业年金的建立实践，从国家层面出台机关事业单位编外人员企业年金的指导意见[34]。
②借鉴人才年金做法，先行覆盖核心岗位人员
编外人员年金也可借鉴人才年金做法，允许突破建立年金必须全员覆盖的要求，可先对编外人员中的核心医疗技术人员、管理岗位员工等建立年金，在实践中总结经验，逐步扩大保障人员范围。有经济负担能力的事业单位等，鼓励其在5年内逐步建立覆盖全部编外人员的企业年金。
③引入竞争机制，建立省级或市级多个年金集合计划
可比照职业年金的做法，设置“门槛”，细化标准，特别要从综合实力、受托管理能力、资产配置及投资监督能力、风险控制和客户服务能力等方面，精选入围商业保险公司作为受托人，建立省级或市级多个年金集合计划。同时，加强基金监管，强化对受托人、账户管理人、托管人、投资管理人以及标准化投资组合产品的监督与考评。
要完善协调配合机制，特别是推进政府相关部门（人社部门、财政部门等）以及经办机构间的沟通协调机制，如建立联席会议制度和信息畅达及反馈机制等，切实形成推进工作合力。
降低建立门槛：加快扩大企业年金覆盖面
①简化建立流程，推出政府主导的“简易年金集合计划”
我国覆盖机关事业单位的职业年金制度推广快，有多个原因，其中，省级社保中心承担了“代理人”的角色是个很关键的制度设计，它使单个机关事业单位摆脱了年金管理的繁琐事务，提高了制度运行效率[35]。
因此，为了解决中小企业建立企业年金遇到的困难，应该深化改革，适应新形势发展的需要，建立“简易年金集合计划”。充分应用信息化、数字化手段优化企业年金备案流程，建立操作便捷的企业年金网上备案系统，减少企业年金备案的材料清单，完善网上申请、网上查询等功能，实现企业年金备案“一网受理”“一网通办”。
②创新筹资来源，支持打通第一支柱和第二支柱的筹资
考虑到目前部分企业经营压力较大的情况，在不增加财政负担和企业成本的前提下，可考虑通过政策创新，以事业单位编外人员建立企业年金制度作为试点，将基本养老保险单位缴费率从16%变成“14%+2%”，其中2%用于建立企业年金的资金来源。
③创新参与流程，加快“自动加入计划”试点推广
1994年，理查德·塞勒（Richard H. Thaler）基于行为经济学理念，建议对美国401(k)制度实施自动加入（auto enrollment）机制。所谓自动加入，就是一种默认所有符合条件的劳动者以默认缴费率自动加入的制度（劳动者可以申请退出）。此后，Thaler和Benartzi继续提出企业年金自动加入且缴费率自动升级的计划，称为“明日储蓄”项目(SMarT)。
其具体做法为，要求员工在下次加薪时将部分用于缴纳企业养老金。Thaler总结道，有限理性使人们难以计算出最优储蓄率，而且人们缺乏自我控制力去实施最优储蓄率[36]。英国通过设立适度的雇主最低缴费水平和参保人员自动加入机制，快速提高参保率。
2018年4月5日之前，最低缴费比例定为雇员合格收入的2%，其中雇主至少缴纳1%，之后缴费比例增加到5%，其中雇主至少缴纳2%。2019年4月6日以后，缴纳比例上升到8%，雇主至少缴纳3%。
雇员可以退出此计划，但雇主必须每三年重复自动加入的动作(re-enrolment）。英国私营企业合格雇员参加职业养老金计划的比例，从2012年的42%，提高到2021年86%[37]。
我国中小企业建立年金体系，可借鉴国外经验，开展制度创新，企业只要履行内部民主协商程序后，即可向当地政府主管部门申请报备，由企业自主选择年金集合计划，在筹资和个人筹资方面设计多个档次。鼓励从缴费低比例、给不同企业缴费选择权。建立意愿上，变“自愿加入”为“自动加入、自愿退出”，既尊重企业和员工自主权，又加大了政策引导力度。
④引入目标日期基金计划
目标日期基金的出现告诉我们，与其教会投资者如何进行不同日期退休金资产的配置，不如设计简单的基金产品供投资者选择[38]。《关于全面实施个人养老金制度的通知》（人社部发〔2024〕87号）提出“鼓励金融机构在与参加人协商一致的情况下，探索开展默认投资服务”。
企业参保人员存在年龄分层、不同年龄段的职工对年金基金运行的预期收益率和风险偏好差别较大。可引入目标日期基金模式，各保险公司需结合各参保人的年龄、风险偏好和退休时间，根据年龄分层，制定适宜的目标日期基金计划。
加大宣传和完善税优政策：税优政策，要从“有政策”走向“有吸引力”
第一，加大宣传提高市场认知度。通过宣传和教育，提高公众对企业年金的认知和接受度。在宣传教育方面，通过新闻发布会等形式，对养老第二支柱的重要性、长期资产配置的方法等进行长期宣传，包括发布政策解读文章和指南、新闻发布会、制作公益宣传短片和广告、组织不同类型的展览和讲座、与各类金融机构联合推广活动等。在提供咨询服务方面，可由政府部门支持成立相关组织，通过线上、电话和面对面的方式为公众提供免费且公正的政策宣导和养老金规划指导。
第二，推动完善企业年金税优政策。逐步提高企业年金中企业缴费部分的税收优惠比例，使税收优惠额度和缴费上限趋于一致（都为8%）。
第三，提高职工个人参加企业年金计划的积极性和主动性。雇主往往认为，企业年金建立与成本节约是相悖的，即使有税优激励，参与企业年金的积极性也不足，因此，可将支持性政策优先放在激发职工个人提高养老保障的需求上。以终身税优中性为原则，对于缴费环节未享受到税优（未达到个人所得税起征点）的个人，应完善政策，规定其在提取时可减免纳税，从而使所有参与者得到的政策支持公平公正。职工参与企业年金的意识被“唤醒”，会推进单位建立员工福利计划。
推动二三支柱融合：形成连续的个人养老资产积累机制
一是强化政策协同，打通二三支柱税优和账户转换机制。从美国经验看，税收政策扶持是促进第二支柱向第三支柱转移的重要途径。因此，要加强政策协同，形成合力，推动养老金体系的高质量发展。规划好养老金融改革方向和发展路径，对各项养老计划建立应有的法律保障，建立覆盖面广的养老金融体系；
①探索打通第二、三支柱的税收优惠政策，允许未参与企业年金的个人，将未享受到的第二支柱税收优惠额度转移叠加至其个人养老第三支柱账户中，以提高个人参与养老第三支柱的积极性。
比如，在香港，若纳税人同时支付合资格年金保费及可扣税强积金自愿性供款，首先应扣除已支付的可扣税强积金自愿性供款40,000元，而余额20,000元则可用作扣除已缴付的合资格年金保费，上限合共为60,000元；
②建立二、三支柱之间资金的灵活转化机制，参考美国，允许个人在失业、换工作等特定情形下，将其第二支柱账户中的资金转入第三支柱账户，以确保个人可连贯、持续地积累养老资产。
二是强化市场协同，推动金融机构提供一站式养老金融服务。促进二三支柱市场的协同发展，提高整体效率。各类金融机构需加强合作与创新。
一方面，银行、保险、基金等金融机构应发挥各自优势，提供多元化产品与服务。如保险公司开发兼具保障与储蓄功能的养老险产品，基金公司推出适配不同风险偏好的养老目标基金。
另一方面，金融机构间可联合打造一站式养老金融服务平台，整合第二、第三支柱产品，为客户提供便捷的产品对比与选择渠道，降低客户决策成本。
同时，针对不同客户群体，提供个性化的养老规划服务，依据客户年龄、收入、风险偏好等因素，定制专属的二三支柱养老配置方案，真正实现二三支柱市场协同共进，提升养老保障的整体效率。
三是强化信息协同，提升养老金融账户管理和服务效率。目前，个人养老金有统一的账户，但企业年金数据分布在各管理人，建议由政府主导搭建统一信息平台，整合现有相关平台功能，实现企业年金、职业年金与个人养老金账户的互联互通，建立信息共享机制，提高资金管理效率和投资安全性；
提供养老金投资产品的金融机构要强制性加入平台，并提供即时的信息链接服务，二、三支柱养老金计划的发起雇主提供参加人的账户信息报告，方便信息查询与管理；明确人社、金融监管、税务等部门及金融机构间的信息共享内容（如开户数、缴存金额等），统一信息格式、更新频率等规范，确保信息准确及时传递；建立部门与机构间的常态化沟通机制，保障政策协同与决策支撑。
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