县城的官，是管民的官；县以上的官，是管官的官。管民，叫基层治理，管官，叫吏治。

对国家来说，基层治理有双重性，一是强调统一性，按规按章办事，有理有据办事；二是强调灵活性，一个县有一个县的样，一个乡有一个乡的相，基层情况复杂多样，得因地制宜。

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吏治也一样，也有双重性，双重性之间也存在矛盾，统一性太强，权力上收，县官可能用“不作为”应对；灵活性太大，权力下放，县官又可能“乱作为”。

所以，什么是好官，一是不能“乱作为”，二是不能“不作为”。

那怎么平衡？

我国的办法是“条”与“块”并行。

一、什么是“条”，什么是“块”。

“条”是纵向的，从中央部委到省厅，到市局，到县局，沿业务口子往下，县里叫“分局”、“支局”、“调查队”、“大队”的，基本都是“条”。

“块”是属地的，县整体是一块，县委书记、县长是一块之主，上级厅局只有“业务指导”权，县里叫某县某局，不带“分”字的，基本都是“块”。

双重领导，就是条和块都沾点，有主辅之分，中央怕地方乱来的，就以条块为主；与人打交道的，要活力，要灵活的，以块为主。

二、县城，哪些归“条”，哪些归“块”。

纯“条”的单位，“帽子”不在县里，县里要办事得"协调"，不能"命令"。

比如：

税务局：2018年国地税合并后全垂直管理，人事、经费、业务全在上面。钱袋子收归中央，防地方截留税收、随意返还。

国调队（国家统计局县调查队）：CPI、居民收入、粮食产量，地方可能"美化"数据，所以也收归中央。

气象局：全国观测，垂直管理。

烟草专卖局：专卖加利税大户，防地方当提款机。

金融监管总局县支局：金融稳定全国一盘棋，自然收归中央。

消防救援大队：改制后归应急管理部那条线。

还有海关、国安局，只有部分县有，也归“条”。

这些单位，要么涉钱（税、金、烟），要么涉主权安全，要么数据必须可信，中央不敢下放，所以垂直管理。

纯“块”的单位，绝大多数县直部门都是这块，人财物与工作全归县里。

比如：发改局、财政局、教育局、民政局、农业农村局、人社局、住建局、交通局、卫健局、医保局、水利局、林业局、文旅局、退役军人局、应急管理局（除消防）、司法局、审计局、行政审批局。

这些局的局长，县委组织部管“帽子”，县长办公会派活。上级厅局只做"业务指导"，比如省教育厅定课标，县教育局归地方管。

双重领导，分两种。

一是“条主块辅”单位，比如：

公安，业务条强（公安部→省厅→市局→县局），但县公安局长一般兼副县长或县委常委，块里也有份，典型“条块嵌套”，维稳能一竿到底。

生态环境分局，2016年垂改前是块，垂改后县环保局改“市生态环境局XX县分局”，局长市局任免。

自然资源和规划局，半双重，班子以上级自然资源部门党组管为主，但会卡死耕地红线。

另外是”块主条辅“单位，比如：

教育、卫健、民政、人社，地方管，上级厅局业务线压指标，入学率、床位比、低保合规，条上要报数、块上要落地。

市场监管（原工商+质监+食药监三合一），2013年前食药监是省垂管，后来下放给县，现在大多块管，只是业务受省局市局强指导。

当然，双重领导的“主”和“辅”不是死的，可以随形势走，中央用条防乱，用块保活，看哪头更需要。

三、从扶贫看条块运作。

扶贫和乡村振兴，本来该归块管。农业农村局（原乡村振兴局）归县里，驻村工作队也是县里派的，跟人打交道的事，中央不会自己去管。

但中央把它升格成"政治任务"后，条为主了：

党委：五级书记抓，中组部督。

钱：2021年到2025年过渡期，累计8505亿衔接资金，财政部加农业农村部条线直考绩效。

人：防返贫监测，数据直报中央。

考：后评估，第三方下去查，条线直接出分。

条块关系，博弈中均衡，一方面县委县政府整合部门资源的能力增强，另一方面部门业务转化为县级政治任务的趋势加强，导致，条块关系一改过去合作、竞争、博弈的“条块结合”状态，转变成“条块合一”的状态。

县级党委政府，在部门垂管程度强化的情况下，积极应对，以政治的名义，实现块块对条条资源的整合。

认清条块，对普通人有什么用？

第一，办事找对人。

先想这事归条还是归块,环保投诉找生态环境分局（条），税收争议找税务分局（条），县里的招商政策得跟县里谈（块）,找错了门，白跑。

第二，看懂"为什么这么忙"。

县里某局的公务员，一到考核就全员加班，条上要报数，块上要落地，两头交差，看懂这个，至少心态不崩。

第三，搞清压力的大小。

防止返贫、安全生产、维稳、环保，这些"一票否决"项，基本都是条上压下来的硬指标，是”政治任务“。

第四，新人避坑。

进县里某局，第一件事不是背科室职责，而是问清这块业务的上级对口是哪个处？年终考核谁出？钱从哪条线来？这样，才搞懂自己的汇报路径。

县城治理，看起来"既僵又活"，因为条和块在拉扯，条保中央的底线，块保地方的灵活。

在县城，看懂"条"与"块"，就懂了中国的基层治理。