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■ 和君产城发展事业部·产城原创系列

■ 作者：和君咨询业务合伙人 翟战平

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【“十五五”的产与城4 】县域新质生产力落地的“系统解”：告别“笼统定位”与“盲目追逐”，“谋划-策划-规划-孵化”全链条推动新质生产力高质量精准落地 ‍‍

发展新质生产力，对绝大多数的县域经济而言，不是“要不要”与“能不能”的问题，而是“干什么”和“如何干”的问题。

从定位角度看，不是追求“放之四海而皆准”的城乡连接器、产业新引擎、发展稳定器和生态守护者等的定位清单，而是要在资源、资金、人才、土地等硬约束下，究竟应该优先扮演哪一个角色的问题；

从策略角度看，不是笼统的谈“新质生产力”，盲目追逐“高大上”项目，而是如何在对传统产业的深度改造、对特色资源的极致挖掘以及对闲置劳动力的技能重塑中塑造新动能的问题；

从发展规划看，不是提出“数字孪生城市”、“产业大脑”以及“数字农田”等新概念，而是要在县域普遍存在的数字基础设施薄弱、基层干部数字素养不足、数据孤岛严重、运维资金缺乏等现实障碍下找到真正可执行、可操作、可运营的实施路径的问题；

从落地孵化角度看，不是呼吁“人才双向流动”、“资本双向流动”等空洞的制度设计，而是如何回应“谁来执行”的能力建设与设计合适的制度通道真正促进“要素双向流动”的问题。

一句话总结，县域要高质量发展新质生产力，就必须要告别“笼统定位”与“盲目追热点”，要从“新定位谋划-新动能策划-新路径规划-新制度孵化”全链条去追求“系统解”，才能真正推动新质生产力在县域高质量精准落地，才能真正推动县域经济高质量发展。

01 定位谋划

县域新质生产力发展定位的“三个避免”

县域发展新质生产力，做好定位是第一步，也是最关键的一步。因为绝大多数县域都面临着资源少、资金缺乏、人才外流、土地受限等硬条件约束，定位点看似很多、很广，但容错率却很低。从现实角度看，县域新质生产力发展的定位谋划，要尽力避免以下三个“误区”：

一是避免“贪大求高”。提及新质生产力，大城市可以搞人工智能、量子计算、生物制造，而县域普遍面临着产业基础薄弱、人口活力不足、实施资源缺乏等现实硬约束，盲目跟风，贪大求高，很容易诱导县域盲目追逐高大上项目，重蹈过往光伏、新能源汽车等新兴产业“一哄而上、一地鸡毛”的覆辙。

二是避免“盲目追新”。当下“数字赋能”被提到了前所未有的战略高度，不可否认，数字经济及相关产业场景的建设，对县域发展新质生产力有着极其重要的价值。但如果忽略了县域普遍存在的数字基础设施薄弱、基层干部数字素养不足、数据孤岛严重、运维资金缺乏等现实障碍，盲目提出“数字孪生城市”、“产业大脑”或者“数字农田”等概念，就非常容易使得数字赋能的美好蓝图烂尾在实施的“最后一公里”上。

三是避免“定位失序”。县域经济发展涉及的点多面广，可以是“国民经济支撑”、可以是“城乡融合纽带”，也可以是“国家治理基石”。但关键的问题不是回答新质生产力“是什么”以及“为什么重要”的问题，而是要回答“做什么”（在有限资源下，优先突破的是哪个环节）？“谁来做”？（县级政府各自的角色是什么）“怎么做”？（具体抓手、时间节点、关键绩效指标）的三大关键问题。

02 动能策划

县域新质生产力落地的“三个立足点”

动能策划，是县域新质生产力发展策划的关键性问题。总的来说，在今天区域经济一体化的时代，一个县域是否值得投资，不取决于过去它有多大，而取决于它能否在区域分工中找到某个不可替代的角色。也就是说，县域经济的新质生产力落地，必须要“大处着眼、小处着手”——发力点必须在区域经济大格局中着眼，立足点必须走向“精准落地”。具体来讲，县域新质生产力落地应仅仅围绕以下三大“立足点”：

第一，立足于“产”，实现“产业造血”——对本地传统产业的深度改造。从产业视角看，大多数县域不具备与大城市竞争高端产业的禀赋。盲目追求“高大上”产业往往导致“项目烂尾”和“财政空耗”。而立足于本地产业的深度改造，并不是就本地产业做本地产业，而是站在区域产业发展与重塑的大变局中，重新认识、发掘并重塑本地产业的竞争优势，通过产业场景创新、优势关键节点强化来催生新业态。

第二，立足于“城”，实现“财政造血”——从土地资源开发拓展到特色资源的极致挖掘。需要强调的是，不是所有县域都要通过“工业化”来实现“现代化”。农业现代化、生态产品价值实现、文旅融合，对绝大多数不具备特色工业集群的县来说，更具有可行性。如能以一两个特色农产品为抓手，以顺应自然条件为前提，以“设施农业”和“现代科技”为两翼做推手，以三品（品种、品质、品牌）战略升级为主线，推动特色农产品提升至现代农产产业集群，将增加在地人口收入为突破口，完全有条件实现低成本的“财政造血”。

第三，立足于“人”，实现“民生造血”——对闲置劳动力的技能重塑。从现实来看，不可逆的人口空心化，是绝大多数县域面临的共性难题。在这方面，不能寄望于“人口回流”，应着重分析县域人口流失的结构性原因。对县域来讲，人口流失的根本原因不是“钱少”，而是“好学校、好医院、好环境”缺失。县域新质生产力发展的着力点，就是要打破“人口流失➡服务萎缩➡人口再流失”的恶性循环，通过重点项目策划，对比闲置劳动力进行技能重塑，实现在地就业，本土上岗，并借助数字技术（远程医疗、在线教育等）手段，缩小与大城市的质量差距，实现真正意义上的“民生造血”。

03 模式规划

破解县域发展的“三个死结”

县域新质生产力的落地，更关键的在于可落地的机制和模式规划。这方面，关键是要直面县域发展最痛的“三个死结”，在机制设计、模式规划、落地策略上量身定制，才能真正实现新质生产力的有效落地。

第一个“死结”：事权与财权的严重不匹配。大多数县域的税收留成比例极低，土地财政又受房地产市场下行冲击，连“三保”都捉襟见肘，很难有余力去搞“共享制造中心”、“零碳园区基础设施”、“公共服务平台”。这就要求，县域新质生产力的策划，必须要对“三共”项目进行专项的运营模式规划，从根本上解决“钱”从哪里来，怎么实现常态化运营的问题。

第二个“死结”：存量债务风险。许多县域背负着过去十年基建大跃进留下的隐性债务，化债压力远超发展压力。当前县域财政最大的风险不是收入低，而是“刚性支出+债务积累”，这就需要在新质生产力落地上，从“开源”、“节流”以及“化债”上建立“量入为出”、“收支平衡”的硬约束机制。毕竟，没有财政健康，就不可能有持续的公共服务。

第三个“死结”：人口空心化不可逆。这就要求在新质生产力落地举措上，必须重视“人口-服务-经济”闭环搭建，重构公共服务与人口集聚的正向循环。

04 路径孵化

县域新质生产力实施的“三大抓手”

最后，县域新质生产力实施上，需要着力做好“三大抓手”：

——【前段】绘制优势产业坐标图，做好新质生产力顶层设计：前期开展深度产业调研，精准摸排县域资源禀赋、产业短板、发展机遇，科学划定主导产业发展方向，为项目谋划划定核心边界，建立“人才双向流动”和“资本双向流动”的制度通道设计。

——【中段】绘制组织机制地图，紧抓“要素双向流动”制度通道设计：优化平台公司组织架构、权责分工、考核体系，理顺项目推进流程，打造适配产业发展的高效运营管理体系。

——【后段】绘制项目实施架构图，紧抓“责任主体”能力建设：依托创新招商模式，梳理新质生产力项目合作主体、建设步骤、运营机制，搭建稳固落地架构，保障项目高效推进、长效运营。

县域经济转型浪潮不可逆，县域发展新质生产力，需要摆脱旧路径依赖，以科学谋划定方向、以专业主体扛责任、以创新模式促落地，才能稳步推动县域经济迈向更高质量、更可持续的全新发展阶段。

关注我们，一同探讨县域经济高质量发展与新质生产力落地的实战路径。

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