专家解读 | 郭千倩，夏陈红，马东辉：“协同”联动体系建设展开，大国特色“共助”模式可期|夏陈红|灾害|郭千倩|马东辉

导读

近日，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称“《规划》”），对“十五五”时期安全生产、防灾减灾救灾等工作作出部署。为深入学习贯彻《规划》精神，凝聚行业共识，中国城市规划学会特别推出【现代化应急体系建设“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。诚邀多位专家学者建言献策，推动规划理论与应急实践深度融合，以规划智慧赋能《规划》高质量落地。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

本文字数：3385字

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作者

郭千倩，夏陈红，马东辉，北京工业大学建筑与城市规划学院

2026年5月30日，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称《规划》），将区域应急“协同”联动、跨区域“共助”“互助”机制纳入国家顶层设计。这一制度安排，标志着我国防灾减灾救灾工作从“各自为战”向“全国一盘棋”协同联动迈出关键一步，是中国特色社会主义制度优势在应急管理领域的具体体现。《规划》从指挥体系、区域网络、物资保障三个维度系统部署协同联动机制，具有重要的现实针对性和长远战略意义。本文从协同之“制”、共助之“网”、联动之“链”三个维度，系统解读《规划》如何构建区域应急协同联动体系，全面提升跨区域共助互助能力。

协同之“制”：

构建统一高效的应急指挥体系

强化议事协调机构统筹协同能力

各级安全生产和防灾减灾救灾委员会承担着“大安全大应急”框架下部门协同的统筹协调职能。《规划》中明确提出强化各级议事协调机构防范应对灾害事故的统筹指导、协调和监督职能，并细化相关部门任务分工。其中，统筹指导可以理解为确保各方力量围绕统一目标行动；协调着力推动部门间信息互通与资源共享，加强跨领域协同联动；监督侧重强化责任落实，确保各项制度高效运行。通过细化各部门的任务分工，明确各环节的责任边界，在安全生产、防灾减灾救灾等领域形成各司其职、协调联动的应急管理工作格局。

健全统一指挥、上下贯通的应急指挥机制

统一高效的指挥体系是处置各类突发事件的关键支撑，《规划》提出完善大安全大应急框架下应急指挥机制，健全应急指挥和责任体系，从制度层面保障国家应急指挥总部和地方各级应急指挥部高效协同运转。针对重特大灾害应对、防火防汛紧要期等重点场景，《规划》要求组织专项指挥部成员单位联合会商，加强各层级、各部门间的协调联动。在灾害事故救援现场，健全统一指挥和专业指挥制度机制，确保救援力量统一调度、科学施救，形成上下贯通、一体应对的应急指挥运行模式。

夯实区域协同与联合执法的法治保障基础

完备的法律法规标准是规范应急管理工作的制度保障。在立法层面，《规划》提出加快推动国家消防救援人员法等法律法规的制修订工作，开展应急管理领域“小快灵”立法，推动完善不同区域的协同立法机制。“小快灵”为精准、高效、形式灵活的立法方式，使法规更具针对性与可操作性。在执法层面，《规划》强调健全安全生产分类分级执法和多层级协调联动执法检查机制，强化跨层级、跨部门的联合协同执法，加大对重点安全行业领域企业的执法力度与联合惩戒，使区域协同与联合执法有法可依、有章可循。

共助之“网”：

建强联防联控联救与群防群治之基

构建国家区域应急救援中心网络

国家区域应急救援中心是应对特大灾害事故的重要依托力量。《规划》提出加快构建以国家区域应急救援中心为枢纽的国家区域应急力量网络，加强应急救援中心核心救援能力建设。每个中心作为应急力量的“支点”，集综合救援、训练演练、物资储运、航空保障等多项功能，辐射覆盖周边数省，各地区救援力量互联互通，形成“中心辐射周边、区域支撑全国”的跨域救援力量格局。同时，围绕构建1小时到达灾害事故易发多发区域的航空救援网络，《规划》提出要加快航空救援基础设施建设，拓展“低空+应急救援”等场景应用，使应急救援中心在灾害发生后能够快速响应、就近驰援。

深化重点区域流域联防联控

重点区域流域联防联控是构建区域协同格局的关键骨架。《规划》提出深化重点区域、流域应急合作，提升区域联防联控能力，重点从流域治理和区域协同两个维度推进。在流域治理方面，针对长江、淮河、海河等流域性大灾涉及上下游多个省份的特点，《规划》明确健全城区与周边江河湖海、水库等应急洪涝联排联调机制，通过统一调度、错峰排涝、联合调蓄，推动形成流域防洪协同治理格局。在区域协同方面，《规划》综合考虑华北、东北、西北等不同区域洪水形成机制和灾害特点，要求有效开展工程治理，加紧补齐北方地区防洪排涝抗灾基础设施短板，实现跨区域应急能力的整体提升。

夯实基层应急组织与群防群治基础

基层是区域联防联控与跨域救援落地见效的基础支撑。《规划》将基层应急管理置于基层治理和乡村振兴的全局中统筹推进，提出一体谋划、一体部署、一体推进。这意味着基层应急不再是“单兵作战”，而是与基层治理、乡村振兴同规划、同部署、同落实。此外，《规划》提出加强基层灾害信息员、群测群防员队伍建设，构建人防与技防双线并行的防控网络，鼓励群众参与风险隐患报告，加强“第一响应人”培训，推动形成政府主导、社会参与、全民行动的群防群治格局。

推进应急管理与人工智能深度融合

《规划》提出以场景化应用需求为牵引，促进人工智能与应急管理深度融合。明确了AI赋能应急管理的实用导向，围绕风险感知、监测预警等实际业务痛点开发针对性应用。人工智能效用的发挥，离不开高质量数据的支撑，《规划》要求制定应急管理领域数据资源采集目录，强化各类数据汇聚、标注、共享，将分散在气象、水文、地质、安全生产等领域的数据资源系统整合，形成统一、规范、可用的数据集。通过支持各地开发统一服务接口的应用场景，形成“全国一张网、上下一条链”的智慧应急联动格局。

联动之“链”：

强健围绕“物资”储供保的生命线网络

健全中央和地方应急物资储备协同联动机制

应急物资储备是重特大突发事件处置保障体系的物质基础。《规划》提出健全中央和地方应急物资储备协同联动机制，通过打通中央和地方应急物资储备壁垒，做到中央库辐射全国、地方库覆盖属地、前置库靠近灾区，形成统一调配、分级负责、高效运转的物资保障格局。同时，《规划》要求“升级应急物资管理平台，推动乡村物资纳入平台管理”，这是应急物资管理向基层延伸的重要举措，将乡村应急物资纳入统一平台，填补基层物资管理“空白地带”，引导支持社区、家庭储备必要的应急物资。同时，推广使用统一标识，便于跨区域、跨部门物资的识别与调度，为应急物资精细化管理提供标准化支撑。

完善综合立体化应急物资运输网络

应急物资运输是连接物资储备与受灾群众的“生命线”。《规划》从强化机制牵引、统筹运力资源、完善网络布局三个层面提出发挥交通物流保通保畅工作机制作用，统筹各类运力资源，完善综合立体化物资运输网络，系统部署了应急物资运输保障的关键路径。构建响应迅速、衔接顺畅、覆盖全面的应急物流体系，确保紧急状态下物资的运输效率。《规划》要求优化应急救援期间物资装备征用补偿机制，规范引导社会组织捐赠，持续保障运输网络的运力与物资供给。

以“协同之制”筑牢统一高效的指挥体系和机制保障，以“共助之网”织密区域联防联控与群防群治网络，以“联动之链”畅通物资储供保，随着《规划》各项部署的扎实推进，从顶层到区域再到基层，共助能力将实现质的跃升，切实保障人民群众生命财产安全、维护社会安全稳定局面，共同形成与基本现代化相适应、具有社会主义大国特色的协同联动体系。

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