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（来源：王丽娜 财经杂志）
地下管网更新改造，既是人工智能、大数据、物联网、地理信息等现代信息技术赋能的重要应用领域，也是新设备、新材料、新工艺推广应用的重要舞台
文｜《财经》记者 王丽娜
编辑 | 苏琦
近日，受台风“美莎克”影响，广西贵港市遭遇持续强降雨天气，山洪入城漫出河道，贵港城区排水泄洪压力加大，多地出现内涝。7月7日，贵港市中心城区累计41个居民小区积水受涝。
在全球气候变化的背景下，极端天气事件多发、频发，愈发考验城市韧性。排水、供水、燃气、污水、热力这些地下管网，维系着城市有序运行，是城市的“生命线”，托举公众的日常生活。
近年来，城市地下管网的建设改造日益得到重视。特别是2024年实施“两重”建设以来，中央每年安排超长期特别国债等资金重点支持地下管网建设。“十五五”期间，城市地下管网又将迎来重大历史机遇。
6月8日，在国务院政策例行吹风会上，住房和城乡建设部建筑节能与科技司司长陈少鹏表示，“十五五”期间，将继续建设改造城市地下管网约77万公里，增强城市安全韧性的同时，也将带动有效投资。此前，国家发展改革委表示，加快补齐城市地下管网建设的薄弱环节，提升城市基础设施安全韧性，“十五五”时期，预计投资约5万亿元建设改造地下管网。
地下管网更新改造的深意和机遇
“如果把城市看作一个有机生命体，地下管网就是城市的血脉和神经，地下管网不仅关系城市的安全韧性，也关系民生福祉。”中国城市规划设计研究院副总工程师、水务院院长龚道孝对《财经》表示。
城市地下管网作为城市运行的“生命线”，是城市安全韧性和高质量发展的重要根基。2026年4月，中共中央政治局会议明确提出，挖掘内需潜力，加强城市地下管网在内的“六张网”规划建设，这是“六张网”首次被纳入国家顶层部署。
5月22日，《城市更新“十五五”规划》发布，这是城市更新领域的第一部国家级专项规划。“十五五”城市更新主要指标，既有危旧房改造等“面子工程”，也有城市管网改造的“里子工程”。到2030年建设改造城市地下管网约77万公里，其中改造地下管网36.5万公里。
公开数据显示，目前，中国城市地下管网总长度约390万公里，累计建成地下综合管廊约7700公里。
当前，中国城镇化进入稳定发展期，城市发展转向存量提质增效为主的阶段，城市更新成为实现城市内涵式发展的重要抓手。
“城市更新”这一概念，由2019年12月的中央经济工作会议首次提出，后纳入2021年3月发布的《政府工作报告》。2021年3月，“十四五”规划提出加快转变城市发展方式，实施城市更新行动，并明确将老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村列为城市更新改造对象。2026年3月，“十五五”规划要求“高质量推进城市更新”，包括开展城市体检，健全城市更新实施机制等。同时，明确提出加快城市基础设施生命线安全工程建设，推进老旧管网改造和危旧房改造，提升城市排水防涝能力。
在此发展阶段和环境下，推动地下管网的建设改造，具有深远的现实意义。龚道孝指出，城市地下管网是保障城市安全健康有序运行的“生命线”，在安全韧性、经济稳增、民生福祉、城市升级等方面发挥着重要作用。城市地下管网被列为“六网”之一，上升为支撑国家安全与高质量发展的战略性基础设施，是立足安全、发展、民生、长远的战略抉择：短期稳投资、补短板、保民生；长期强韧性、促转型、提能级，为中国式现代化提供坚实的城市地下基础设施支撑。
因此，城市地下管网建设改造得到大力支持。6月8日，国家发展改革委固定资产投资司负责人关鹏表示，按照“两重”建设的部署，联合住房和城乡建设部，通过超长期特别国债积极支持地下管网建设改造，2026年安排资金规模为1600亿元，比上一年增加250亿元。
中国测绘学会地下管线专业委员会首席专家李学军对《财经》表示，由此可见城市地下管网投资增幅显著加大，地下管网行业将迎来重大历史机遇。“十五五”时期增加城市地下管网投资不仅拉动经济增长，还将推动城市地下管网进入新阶段，将切实提升地下管网安全韧性、实现地下管网安全稳定运行。此次地下管网投资大幅提升，具有多重深意。其一是地下管网的改造和治理逻辑更具系统性。从单一破解诸如城市内涝、道路塌陷、燃烧爆炸、跑冒滴漏、水体污染等“城市病”和防控安全风险，到数字化管理、智能化运维、智慧化防控能力水平的全方位提升和转变。其二是切实彰显地下管网基础设施“生命线”地位。城市地下管网这个“里子”工程，不再是“修修补补”，而是纳入城市更新大盘子，与地面“面子”工程同频提质——既治“已病”，更防“未病”，提升预警能力，增强地下管网安全韧性，确保城市地下管网健康安全运行。
高质量推进城市更新背景下，地下管网的建设改造面临新的要求和挑战。龚道孝表示，党的十八大以来，随着我国城镇化进程的快速推进，城市地下管网的建设取得显著成就。目前我国地下管网的规模居世界首位，管网覆盖度和服务范围取得大幅提高，在城市发展中起到了基础性支撑性的作用。但不可忽视的是，地下管网在承载能力、安全韧性等方面仍存在一定的短板。一方面落后管材比例仍然较高。另一方面，大量管网已经或即将进入老化更新周期，存在带病运行问题。另外，由于地下管网涉及多个专业，权属关系复杂，缺乏统筹协调机制，使得综合效益未得到充分发挥，且部分地区仍然存在“重建设、轻维护”现象，对地下管网运维方面的投入不足，管理模式粗放，运行效能偏低。
龚道孝认为，面对新形势新要求，地下管网建设应顺应城市发展规律、转变发展方式，探索可持续的发展路径。一是在发展思路上，更加注重夯实安全根基、强化管网韧性，实现从规模增长向质量提升转变。当前城市更新背景下，亟须通过地下管网改造，解决管网老化、安全隐患突出等问题，提升管网质量和安全运行水平。二是在建设模式上，要更加注重统筹协调、建管并重，实现从局部碎片化改造向全域系统治理转变。要打破行政界限、专业界限、部门界限，推动多专业统筹、多部门协调，建立规建管全生命周期管理机制。三是在技术手段上，要更加注重数字赋能、智慧转型，实现从被动人防向主动智防转变。推动地下管网数字化升级，构建“感知-分析-调度-处置”全链条智能化管理体系，实现安全风险智能预警、智慧防控。另外，更深层的变化，还在于推动管网功能从基础运维保障向多元综合功能转变。“不应将其视作单一的市政配套工程，而应与城市更新、海绵城市、健康水循环系统、绿色能源体系等有机结合，以设施功能集成带动综合效益提升，促进形成长效可持续良性发展态势。”
“十五五”期间地下管网改造规模前所未有，将给行业带来广阔的市场空间。
李学军表示，地下管网更新改造，既是人工智能、大数据、物联网、地理信息等现代信息技术赋能的重要应用领域，也是新设备、新材料、新工艺推广应用的重要舞台。近年来，卫星遥感、低空无人机、管道机器人、智能识别及非开挖修复等一批技术工艺取得创新突破，已成为地下管网全周期管理与运行维护的重要技术支撑。特别是数字孪生技术的应用，让原本“看不见”的地下管网变得“透明化”。这些转变对普通市民而言，最直观的体验将是：因反复开挖导致的出行不便明显减少，同时水管爆管、管道堵塞、道路塌陷、燃烧爆炸等风险也明显降低，出行安全感和生活舒适度得到切实提升。
城市排水和燃气管网改造，将迎来哪些变化
《城市更新“十五五”规划》，对地下管网建设改造提出目标。建设改造燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里。
气候变化背景下，极端天气事件越来越频繁，打造承受冲击能力强、恢复速度快的韧性城市，增强城市风险防控和治理能力，成为城市高质量发展的必然要求。
排水系统是应对极端降雨的核心防线，《城市更新“十五五”规划》提出完善城市排水防涝体系，健全洪涝联排联调机制。龚道孝指出，“十四五”期间，我国城市排水防涝设施投入力度持续加大，排水管网、排涝泵站、调蓄设施、行泄通道等设施建设稳步推进，应急排涝装备规模大幅提升，城市排水防涝工程体系初步建立，城市应对强降雨的能力不断增强。但是仍存在排水管网老化、调蓄设施不足、行泄通道不畅等问题，排水防涝体系系统性、整体性、协调性不强。特别是传统北方少雨地区应对城市内涝的经验不足、存在设施短板，这些成为影响城市排水防涝安全的重要因素。
龚道孝长期致力于城市水系统、城市基础设施及韧性城市等研究与规划。在龚道孝看来，受气候变化影响，当前极端暴雨事件呈现频次增加、强度增强、影响因素叠加、突发性强等特点，对城市安全运行带来了严峻的挑战。城市治理理念须主动随之转变，应强化风险意识，将气候风险应对融入规划建设管理全过程。建立基础设施气候适应能力评估与建设改造制度，聚焦供水、排水、燃气、通信、桥梁、隧道、轨道交通等重点领域，推动城市基础设施生命线安全工程建设。同时完善预报预警、基层响应和长效保障机制，提升极端天气应对能力。
龚道孝建议，城市排水管网建设应多措并举：加强规划设计标准提标和动态修订；对不达标、老化破损、材质落后的排水管网开展系统化更新改造；对自排不畅、抽排能力不足的地区，加快改造或增设排水泵站；重点加大北方地区城市排水防涝设施建设改造力度，因地制宜提高雨水管网、管渠及相关附属设施建设标准。逐步建成“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”的城市排水防涝工程体系。
在地下管网建设改造中，如果说排水管网是应对“看得见”的极端强降雨等，燃气管网建设改造则是消除“看不见”的隐性风险。6月8日，住房和城乡建设部相关负责人表示，“十五五”期间，燃气管网改造重点是材质落后、腐蚀严重的市政管道，消除安全隐患。
燃气管网改造是一项重要的工程，近年来在持续推进。李学军表示，长期以来，燃气管网存在老化、腐蚀严重的自然现象和管道压占、第三方施工挖掘破坏、随意改迁等问题。为加快城市燃气管道等老化更新改造，2022年发布的《城市燃气管道等老化更新改造实施方案（2022-2025年）》及2023年发布的《关于扎实推进城市燃气管道等老化更新改造工作的通知》，主要聚焦落后材质如灰口铸铁管、不满足安全运行要求的球墨铸铁管和超年限服役及存在安全隐患的管道等更新改造。此前，推进开展老旧燃气管网改造取得了积极成效，“十四五”时期我国更新改造老化燃气管道约10.4万公里，但与存量燃气管道规模相比，更新改造任务依然艰巨。2025年12月，住建部召开全国住房城乡建设工作会议，明确表示2026年将常态化推进老旧燃气管网更新改造。
李学军认为，老旧燃气管网改造，面临地下各类管线密集交织，基础信息资料共享不畅这一现实难点，这给改造实施带来制约，由此带来不同部门、权属单位之间的协调压力，工程立项和资金保障也面临较大压力。《城市更新“十五五”规划》明确了今后五年的任务目标和政策支持方向，这是有力推进此地下管网改造的重大机遇。建议应用人工智能、大数据等新兴信息技术，准确排查安全隐患，为实施更新改造提供支撑。以城市基础设施生命线安全工程建设为契机，建立实时监测监管信息平台，健全完善应急预警机制和提高管理智能化水平，将成为保障燃气管道运行安全的核心所在。
盲目开挖、违规占压等第三方施工损坏燃气管道，近年来成为影响燃气安全运行的隐患之一。对此，李学军解释，进入新世纪以来电子标识技术较早在燃气行业得以推广，对于日常运维、防范第三方施工破坏起到了积极作用，近年来中国测绘学会地下管线专业委员会（原中国城市规划协会地下管线专业委员会）借鉴境外经验，在国内杭州、淄博等部分地区进行防范第三方挖掘破坏示范取得了较好效果，北京市也在这方面做过相应类似实践并积累了好的经验。
地下管网装上“智慧大脑”
地下管网改造正在向数字化、智能化转型。
在中国政府采购网站，可浏览查询到2026年有不少城市地下管网采购项目，公开采购编制数字地下管网一张图和构建“水电气热网一张图”数据库、地下管网及智能监测系统设施设备更新改造、地下多元管线监测与预警试验平台、智慧化管网分析、管道竣工验收CCTV检测服务等。管道CCTV检测技术，是近几年兴起的检测管道状况技术，管道CCTV检测机器人利用小型摄像设备巡航拍摄管道内部，有效识别管道破损、渗漏等隐患，破解以往依靠人工巡检或反复开挖等弊端。
智慧化是地下管网韧性提升的技术支撑。《城市更新“十五五”规划》提出，强化对城市燃气、供水、排水、桥梁、隧道、热力、管廊等城市基础设施运行风险的实时监测、动态预警，及早发现和管控风险隐患。健全监测体系，完善风险隐患高效协同处置机制。
李学军表示，通过物理修复治理与数字技术深度融合，对存量管网隐患实施集中系统整治，在消除风险、增强韧性的基础上，同步加快智能管网建设步伐。通过健全完善监测监管机制，将推进城市地下管网管理迈入“数智化”新阶段，切实筑牢安全、健康的城市“生命线”。
龚道孝解释称，目前我国城市地下管网在信息管理、风险监测、预警预报等方面的智慧化管理水平仍有待提升。2024年11月发布的《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》提出，建立地下管网“一张图”体系，打造地下管网规划、建设、运维、管理全流程的基础数据平台，实现地下管网建设运行可视化三维立体智慧管控，对地下管网的智慧化建设提出了具体要求。目前地下管网智慧化改造中，硬件设施、传输网络等方面技术和产品较为成熟，但是在数据基础以及分析决策模型等方面，仍有一些短板，存在基础数据质量不高、数据标准不统一等问题。部分智慧平台“重大屏展示、轻智能研判”，仅能实现简单的超标阈值报警，缺少爆管泄漏、管网腐蚀、城市内涝、施工破坏等场景的预测预警模型，无法结合气象、地质、运维数据开展模拟推演和智能调度。
在李学军看来，应对极端气候变化等风险挑战，地下管网数字化、智能化建设的转型至为关键。比如，通过模型计算优化管网输送、排放标准，统筹雨污分流与调蓄，搭建平台实现地下管网的实时感知和监测监管，并依托人工智能、大数据等新一代信息技术，持续提高预警能力和应急防范智能化水平。这既是推动城市治理智慧化精细化的重要抓手，也是丰富拓展“CIM+”在城市更新中应用落地。此外，《城市更新“十五五”规划》再次提出因地制宜推动地下综合管廊建设，通过集中敷设实现地下管线的物理隔离，“这对于保障极端天气等风险条件下保障地下管网功能发挥，提升地下管网抗灾能力，具有重要的积极意义。”
地下综合管廊建设，将水、电、气等各类管线集中“入廊”，可以有效统筹利用城市地下空间，提高城市环境品质和综合承载能力。但在实际推进中，面临资金、协调等诸多难题。
对此，龚道孝表示，一方面应建立入廊管线联合投资、有偿使用、成本分摊等共建模式。拓宽筹资渠道，构建政府引导、社会参与、多元投入的资金体系。完善收费机制，科学核定入廊费、日常维护费标准，建立合理的成本回收与收益分配制度，保障参与主体可持续运营。另一方面要强化统筹联动，健全多部门、多权属管线协同管理机制。
地下管网智慧化升级，应从哪些方面着手？龚道孝认为，当务之急是先把地下管网“家底”摸清——开展管网体检和数字化建档，健全数据动态更新机制。在此基础上，搭建城市地下管网安全运行监管平台，对管网及附属设施运行状态进行实时动态监测、全面感知、自动采集，逐步实现安全风险的智能研判、预警、应急辅助决策与智能处置。整合多类管线数据，统筹管网管廊建设和地下空间开发，破解管线交错、空间冲突以及多头管理、信息孤岛的问题，最终实现地上地下一体化规划建设管理。
城市体检是城市更新、建设韧性城市的重要前提。经过近几年的探索，“先体检后更新、未体检不更新”已经成为共识。《城市更新“十五五”规划》提出，开展城市地下管网体检。
李学军指出，结合城市体检或专项体检，摸清地下管网家底，实施管网检测和监测，排查隐患，是推进管网更新改造的关键，这也是这五年地下管网更新改造与以往的不同之处。对地下管网普查体检，全面摸清管网“病灶”，实施“靶向改造”，系统性消除隐患，推进实现地下管网健康、安全、稳定、高效运行。健全城市体检与城市更新一体化推进机制，健全国家、省、城市三级城市运行管理服务平台体系，这将有效规避各自为政、反复挖掘，同时落实相关责任监管。
在地下管网建设改造中，除推广运用人工智能、物联网、大数据等先进技术手段，实现“线上线下”结合、一体化进行检测监测和监管外，李学军还建议尽快完成城市地下管网的立法，加强城市地下管线管理，保障城市地下管线安全运行。
此前，2016年住房和城乡建设部曾起草《城市地下管线管理条例（征求意见稿）》，公开征求意见，但此后未有公开进展。
近期一些项目密集落地，资金从哪来
地下管网提质增效迎来新的机遇。2026年，1600亿元超长期特别国债积极支持城市燃气、供水、排水等地下管网建设改造。依托超长期特别国债和中央预算内资金，以及地方专项债、政策性金融工具、社会资本等，全国地下管网更新进入加速阶段。
近期，各地已有一批地下管网改造资金和项目落地。7月2日，河南省政府召开政策例行吹风会，表示“十五五”阶段将持续用好国家政策红利，全方位拓宽资金保障渠道。全力对接中央预算内投资、超长期特别国债、政策性金融工具、地方政府专项债券等多元资金，为管网改造提供充足资金支撑。
7月8日，《广东省推进城市全域数字化 转型建设智慧城市行动方案》发布，提出加快打造城市基础设施生命线监测体系，健全新建市政基础设施物联设备与主体设施同步机制，统筹推进老旧设施智能化改造。在资金保障上，积极争取国家部委资金和项目支持，统筹用好省市数字领域财政资金和地方政府专项债券资金。推动银行业金融机构加大对数字化重点领域的信贷投放。强化财政资金与社会资本的协同联动，引导社会资本投入，建立多方参与的投融资机制和可持续运营模式。
《城市更新“十五五”规划》提出，构建可持续的城市建设运营投融资体系。推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品等。支持符合条件的城市更新企业发行公司债券、中期票据等。按照谁受益、谁出资原则，充分发挥市场机制作用，构建政府、市场、居民资金合理共担机制。规范实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营。稳慎推进公用事业价格改革。
对此，李学军认为，这为地下管网建设改造的资金保障提供了有力支撑。在用足上述政策的同时，他建议探索“地下管网专项保险”，按地区、管线功能分类设立，量身定制保险方案，覆盖相应管线自然灾害、意外事故以及运维、应急等。近年来，浙江宁波已尝试推出“城市排水管网综合保险”项目，织密地上地下的风险保障网。
龚道孝表示，据测算，“十五五”期间全国城市地下管网建设改造投资预计超5万亿元。仅靠政府财政投入，“不足以支撑如此庞大的建设改造任务，必须构建多元化、多层级的资金投入机制。提高资金投入效率，调动各方力量积极参与。”
对于具备明确收费渠道、有一定投资回报的项目，龚道孝建议鼓励采取特许经营模式，配合税费减免、价格管理、明确产权等政策，积极吸引社会资本参与投资运营。设立城市建设维护专项资金，确保各类运营收益中一定比例资金能够专项用于设施日常管养，专款专用。建议探索经营性和非经营性项目捆绑开发模式，形成“投资—建设—运营—收益”的良性循环，增强项目自身“造血”能力。鼓励开展金融工具及政策创新，与政策性银行开展专项合作，争取中长期贷款授信，发挥开发性金融作用，支持项目建设。另外，理顺城市供水、供电、供气价格机制，将城市燃气、供水、供热管道老化更新改造投资、维修及安全生产费用等计入定价成本。综合考虑成本变化、服务质量、社会承受能力，构建覆盖全成本并合理盈利的价格动态调整机制。
龚道孝建议，地方政府应积极争取中央资金支持，充分发挥中央预算内投资的带动作用。系统整合财政资金、特别国债、地方政府专项债、政策性银行贷款与社会资本，形成“捆绑组合、肥瘦搭配”的协同融资方案，有效放大资金效能，建立健全地下管网建设运营资金长效投入机制。
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