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文 | 梅宏 中国海洋大学海洋发展研究院高级研究员，中国海洋大学法学院、海洋碳中和中心教授

建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标。“十五五”时期是美丽中国建设承前启后、扩面提质，实现生态环境根本好转的关键阶段。

国务院日前印发《美丽中国建设“十五五”规划》（以下简称《规划》），有利于凝聚全社会力量，加快建设人与自然和谐共生的现代化。《规划》要求“加快经济社会发展全面绿色转型”，明确提出减污降碳协同的指标，从四个方面为“加快形成绿色生产生活方式”作出规划，并在“健全美丽中国建设保障体系”中专述“完善生态环境法治体系”。

在法治轨道上加快经济社会发展全面绿色转型亟待地方立法细化、区域制度创新与配套实施机制完善，补齐区域差异化制度供给短板，是“十五五”时期应对全面绿色转型法治需求的当务之急。

首先，能源安全与低碳转型亟须全链条法治引导。国家依据节约能源法、可再生能源法、电力法，明确统筹能源安全与低碳转型双重目标，统一设立新能源消纳、绿电交易、储能配置、能源数据安全基础制度，区分高耗能项目刚性约束与企业降碳市场化激励。但目前地方立法普遍存在能源规范碎片化：新型电力系统、海上储能、氢能等新兴业态面临缺乏法定权责边界等问题；新能源并网成本分摊、绿电交易地方实施细则存在空白，存量高耗能产能改造、新能源项目准入制度衔接不畅；海上风电、大型储能等新型设施安全监管、能源关键信息基础设施数据保护缺乏配套实施规范等。

其次，全国统一碳市场体系亟待地方配套制度衔接。我国构建“全国强制配额市场+温室气体自愿减排交易”一体化碳管控体系，相关部门持续更新温室气体减排方法学，统一碳数据核算、第三方核查、配额抵销、碳信息披露国家标准。但当前地方碳法治建设存在系统性滞后，如温室气体自愿减排交易项目审定、核查流程未能同步更新国家统一技术规范，碳数据质量监管、配额清缴未形成闭环监管；森林、农田、滨海湿地等特色碳汇资源交易、补偿、抵销的地方性规范不足等问题。

再次，减污降碳协同治理亟须法治保障。现阶段地方生态法治保护体系存在三重短板：地方环境法规未系统吸纳法典新理念，有关减污降碳协同治理、新污染物全生命周期管控的规定分散；区域特色生态资源保护细则缺失，相关重点生态单元修复全过程监管、生态损害赔偿实操规则不完善；跨区域生态协同执法、横向生态补偿标准、生态产品价值实现机制缺乏法定支撑，难以实现从末端治污向源头低碳管控转型。

另外，发挥绿色生产生活方式法治激励作用需对接全国碳普惠、绿色消费制度体系。国家依托循环经济促进法搭建绿色发展激励约束框架，部署全国统一碳普惠体系建设，但某些地方尚未形成统筹性绿色低碳激励规定。餐饮、交通、建筑、居民日常生活领域碳减排核算无统一法定标准，碳普惠平台与全国绿证、碳市场数据互不联通；绿色产品认证、生产者责任延伸制度仅为零散条款，垃圾分类计量收费、低碳行为财政激励缺乏稳定制度保障。

笔者认为，“十五五”时期，可从以下三方面推动全面绿色转型法治建设。

一是分层完善能源领域地方规定。各地需对标国家新型能源体系规划，统筹推进能源领域法规“立改废释”，构建与全国能源法治贯通的地方性规则。修订地方节约能源条例，将“保障能源安全”与“推动绿色低碳转型”并重作为立法宗旨，增设储能、海上风电、氢能专章，明确市场主体权责，落地全国新能源消纳责任权重制度。专项出台可再生能源、新型电力系统、氢能产业配套规定，细化风光项目用地并网保障，建立氢能全链条安全准入规则。健全新能源消纳市场化法治机制，以立法落实“新能源+储能”强制配比政策，明确储能成本分摊、电价激励细则，搭建省级绿电交易平台，实现与全国绿证系统数据互通。补齐能源安全监管短板，针对海上风电、大型储能电站制定专项安全监管规程。

二是健全碳市场配套法治。严格落实全国碳市场一体化建设要求，以综合性绿色低碳条例统一规范碳配额、碳汇、碳普惠全流程管理，打通地方与全国碳市场联动通道。统一碳市场监管规则，严格执行国家核证自愿减排量抵销比例、减排量核算方法学动态更新机制，完善碳信息披露、跨部门联合执法、绿色财税激励制度，覆盖强制减排与自愿减排两大市场。

三是创新碳普惠法治激励机制。遵循“引导为主、约束为辅、社会共治”原则，推动地方法治激励机制与全国碳普惠体系互联互通。出台碳普惠专项管理办法，依托省级政务数字化平台建立统一个人碳账户，标准化核算绿色出行、垃圾分类等低碳行为减排量，在合规前提下探索碳积分与区域碳市场间接联动。完善绿色消费激励立法，在消费者权益保护地方性法规中增设“绿色消费”专章，统一绿色产品标识与认证制度。建立约束性配套制度，修订地方立法，推行计量化、差别化垃圾收费机制，以成本约束减少资源浪费。依托省级数字政务平台统一碳普惠、绿色消费等数据标准，出台标准化减排量核算方法学，确保碳普惠“可测量、可报告、可核证”。探索设立社会资本参与的绿色低碳发展基金，不断完善全民绿色生产生活方式的激励体系。