导读
近日，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称“《规划》”），对“十五五”时期安全生产、防灾减灾救灾等工作作出部署。为深入学习贯彻《规划》精神，凝聚行业共识，中国城市规划学会特别推出【现代化应急体系建设“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。诚邀多位专家学者建言献策，推动规划理论与应急实践深度融合，以规划智慧赋能《规划》高质量落地。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。
本文字数：2657字
阅读时间：8分钟
作 者
吴君炜，重庆市规划设计研究院
近日，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》，明确提出突出风险源头管控、加快治理模式向事前预防转型，到2030年，以事前预防为主的治理模式有效建立。这一重大转向，标志着我国应急管理从被动应对向主动防控的根本性变革。如何让“源头管控”从政策文本走向治理实践？重庆市主动承担应急管理部部署的灾害综合风险防控区划示试点工作，选取开州区竹溪镇开展试点探索，为灾害综合风险源头管控提供了可借鉴的基层样本。
1
为什么必须转向“事前预防”？
应急管理若仅停留在“事后救火”，则成本高、损失大，且难以根除隐患。当前，台风、洪涝、地质灾害、森林火灾等自然灾害的极端性进一步加剧，传统“重处置、轻预防”模式已难以应对复杂风险。事前预防意味着把防控关口前移，从源头化解重大安全风险。《规划》强调“一件事”全链条整治，就是要打破碎片化模式，构建覆盖风险识别、隐患整改、责任追溯的全生命周期治理体系，变“事后救火”为“事前防火”，力争将隐患化解在萌芽阶段，把风险阻断在成灾之前。
2
源头管控的技术路径：
精准识别风险在哪里
实现源头管控，前提是“风险在哪里”必须说得清、看得见。《规划》明确提出“深化综合风险普查数据成果更新应用”。第一次全国自然灾害综合风险普查正是实现这一目标的基础性工程。“十四五”期间，重庆首次实施全市自然灾害风险普查，收集超1100万条数据，生成5600余张精细化风险评估与区划图，形成“风险地图”。
竹溪镇将普查成果应用推向精细化治理纵深。该镇主要面临气象、地质、洪涝、森林火灾等灾害，洪涝风险极高，近年来多次发生洪涝灾害，林地覆盖率高，近年发生过2次森林火灾，现有8处地灾点。试点工作系统整合5类致灾因子危险性区划数据、5类承灾体格网数据、6类防灾能力数据，普查数据占比达60%，建成涵盖“致灾—承灾—防控”全链条的基础数据库。全镇划分为145个标准格网评估单元，构建致灾因子、承灾体、防灾减灾能力3类41项指标体系，并建立灾害链影响量化修正模型，设置1~1.34的影响系数，修正被触发灾害的危险性等级，还原多灾叠加放大效应。通过GIS空间叠加分析，精准识别出综合风险区与重点防控区。这一技术路径将抽象的“风险”转化为可量化、可定位、可比较的空间数据，为源头管控提供了科学依据。
3
从识别到管控：
让风险管控“长”在规划基础上
精准识别风险只是第一步，关键在于将识别结果转化为管控行动。《规划》要求“完善自然灾害综合风险空间管控制度，将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中，加强自然灾害风险图、防治区划图等与国土空间规划的衔接”。将风险管控空间要求嵌入国土空间规划这一综合性治理工具。
竹溪镇依据综合风险等级，将全域划分为管制一区（高风险）、管制二区（较高、中风险）、管制三区（较低、低风险），并将分区结果叠加至国土空间规划底图。在管制一区，结合防洪薄弱区和地灾点威胁范围划设灾害风险控制线，控制线内建设用地优先布局留白、绿化用地，原则上不布局居住、公共管理与公共服务、商业服务业等人员密集场所用地；已建区开展综合治理，未建区强化规划管控。这种差异化的分区管制，真正从“源头”减轻了灾害风险。建立“数据治理—量化评估—灾害链修正—精准区划—分区管控—资源优化配置”的工作闭环，使《规划》所倡导的“源头管控”在基层落地。
4
防灾资源配置的逻辑重构：
从“平均用力”到“精准投放”
源头管控的另一要义是有限资源的高效配置。传统模式下，防灾资源“撒胡椒面”，难以精准投向最需要的地方。竹溪镇明确风险空间分布后，资源配置逻辑发生根本转变：针对薄弱环节，重点加强防洪和森林火灾救援能力，包括增设水文监测点，在防洪薄弱区域建设堤防或防洪挡板，在高铁站等重点区域建设截洪沟，增设森林防火监测预警设施和消防水池等。这种“风险在哪里，资源就投到哪里”的精准配置模式，大幅提升了防灾资源使用效率，让基层治理从“被动应对”走向“主动防控”。
5
基层探索的示范意义
竹溪镇的实践具有推广价值，在于它回答了当国家战略规划提出“治理模式向事前预防转型”时，基层如何落地的问题。答案是一套可操作的技术路径：以普查成果深度应用为基础，构建指标体系，开展灾害链分析修正，进行空间叠加分析，识别重点防控区，衔接国土空间规划实施分区管控，优化资源配置。这套方法简便易行、结论可信，得到专家、部门和基层政府的一致认可。
《规划》提出“十五五”时期要“夯实基层应急基础、提高全社会防灾避险能力”。从竹溪镇经验看，基层应急能力提升的关键，在于能否将风险普查成果真正转化为空间管控措施和资源配置方案。当每一个乡镇都有了属于自己的“风险地图”和“管控清单”，当安全韧性要求真正贯穿于国土空间规划和各类建设规划之中，灾害治理模式向事前预防的转型才能从愿景变为现实。
“防患于未然”是应急管理的更高境界，也是《规划》赋予“十五五”时期的历史使命。竹溪镇的探索证明，依托第一次全国自然灾害综合风险普查的丰硕成果，通过技术创新和制度创新的双轮驱动，使这一目标使命在基层更具有实现的可能。
【免责声明】本公众号发布的内容仅供学习交流使用，不以任何形式进行牟利。内容版权归原作者所有。如有侵犯您的权益，请及时与我们联系，我们将于第一时间协商版权问题或删除内容。内容为作者个人观点，不代表本公众号立场和对其真实性负责。
要闻 |《现代化应急体系建设“十五五”规划》印发，将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中
点击图片阅读全文
会议 | 第十届城市安全与防灾规划年度论坛暨2026年中国城市规划学会城市安全与防灾规划专业委员会年会成功举办
点击图片阅读全文
开会 | 共商工程规划的挑战与机遇，第二届全国工程规划年度论坛暨2018工程规划学委会年会即将召开
点击图片阅读全文
热门跟贴