关键信息：
- 特朗普放松对土耳其制裁，影响已外溢到印度等国
- CAATSA可惩罚采购俄武器者，曾制裁中国和土耳其机构
- 印度、印尼、越南等国或因此更敢继续买俄制武器
- 俄罗斯军工出口虽下滑，但宽松执法削弱其恢复军售障碍
- 该法案或被视为可选择性施压工具，威慑力受损
俄罗斯军火买家因特朗普与土耳其达成协议而感到振奋
印度和其他克里姆林宫客户将从限制放松中受益。
上周，美国总统唐纳德·特朗普在安卡拉出席北约峰会期间表示，他打算重新开启向土耳其出售F-35战斗机的可能性。但要做到这一点，他首先必须处理《以制裁反击美国对手法案》带来的限制。土耳其此前因购买俄罗斯S-400防空系统而受到该法案制裁，如果想获得F-35，就需要特朗普解除这些限制。
特朗普决定这么做，而这一决定的影响远不止土耳其。
《以制裁反击美国对手法案》于2017年在美国国会以压倒性的两党支持获得通过，并由特朗普在第一个任期内签署成法。该法案实际上建立了一套“次级制裁”机制，允许总统惩罚与俄罗斯国防或情报部门进行“重大交易”的外国政府、企业、银行和个人。美国国务院保有一份相关实体名单，其中包括莫斯科主要的国有武器出口商俄罗斯国防产品出口公司。
虽然法律并未界定“重大”的具体标准，但购买俄罗斯导弹系统、作战飞机和其他先进武器等大额交易，显然属于可能被认定的对象。
一旦美国政府认定这类交易已经发生，该法案要求从一系列选项中至少施加5项处罚，包括禁止美国国防出口、冻结资产以及限制外国官员签证。制裁对象不一定是整个国家，华盛顿也可以只制裁负责采购俄罗斯武器的国防部、采购机构、企业或个人。
因此，援引该法案可能危及一国政府获取美国武器、技术和融资的能力。不过，执法并非自动启动，而是由行政部门决定。
第一次具体检验出现在2018年。当时，特朗普政府因中国从俄罗斯国防产品出口公司购买苏-35战斗机和S-400防空装备，制裁了中国中央军委装备发展部及其相关负责人。两年后，特朗普政府又因安卡拉采购S-400，对土耳其国防工业总统府实施制裁。如今该机构已改为秘书处。
这两个案例都表明，《以制裁反击美国对手法案》可以直接惩罚负责采购俄罗斯武器的政府机构。
特朗普最近决定解除对土耳其的相关制裁，将对印太地区与莫斯科关系密切的国家产生更广泛影响。最主要的就是印度。尽管面临该法案约束，印度仍在继续购买S-400系统和其他俄罗斯武器。虽然自俄乌战争爆发以来，俄罗斯武器出口已大幅萎缩，但俄方仍在交付武器，主要面向印度、中国和白俄罗斯等长期伙伴。
需要指出的是，无论是特朗普第一届政府还是拜登政府，都从未正式给予印度该法案豁免。两届政府只是出于维持与印度强大战略伙伴关系的考虑，降低了执法优先级，希望印度帮助美国制衡中国。
但印度对目前的处境并不完全安心。新德里曾错误地认为，特朗普重返白宫将开启双边关系的黄金时期，尤其是考虑到总理纳伦德拉·莫迪在特朗普第一任期内与其建立的密切关系。然而，这一次的特朗普表现得更加反复无常，尤其是他还拉近了与印度邻国兼对手巴基斯坦的关系。
在实际操作中，特朗普第二届政府一直对该法案的执行睁一只眼闭一只眼。例如，印度上个月又接收了一个S-400团。对新德里而言，特朗普解除对土耳其限制的决定无疑令人鼓舞。但面对特朗普，谁也不能排除他再次对印度发脾气，或者突然改变对该法案执法的态度。
在去年印巴冲突之后，新德里订购了5个新的S-400团，并加深了围绕采购苏-57战斗机的谈判。苏-57是俄罗斯制造的第五代战斗机。特朗普完全可能盯上这些交易，以此迫使印度在其他议题上与美国政策保持一致，例如重新燃起的美伊战争，或者其他完全不同的问题。毕竟，他已经以印度进口俄罗斯石油为由，通过加征关税惩罚过印度一次。
在东南亚，特朗普对土耳其的决定之后，有两个政府大概都松了一口气，其中之一是印度尼西亚。总统普拉博沃·苏比安托执政下，雅加达一直在推进大规模军事现代化和军队专业化，并在此过程中推动武器进口来源多元化，其中也包括俄罗斯。
2018年，雅加达曾就可能购买11架苏-35战斗机进行谈判，但到2020年，这笔交易被取消。很明显，印尼担心因《以制裁反击美国对手法案》而受到美国惩罚，是主要原因。
这也不会是印尼第一次面对美国政府的怒火。1999年克林顿政府时期，印尼军方和亲印尼民兵在东帝汶实施大范围暴力，白宫因此暂停了与印尼的全部军事联系和武器销售。美印尼之间的紧张关系持续多年，直到2010年奥巴马政府解除对印尼精锐特种部队“科帕苏斯”的制裁，这支部队曾被指卷入相关暴力事件，局面才告结束。
特朗普此次给予土耳其豁免，理应会给雅加达带来一些信心，但印尼仍应保持谨慎。特朗普政府虽然表现出愿意忽视与俄罗斯关系的倾向，但其政策可能迅速且不可预测地变化。
越南也必然会对特朗普在土耳其问题上的转向感到高兴。自冷战以来，河内军队先是高度依赖苏联武器，后来又高度依赖俄罗斯武器。近年来，越南一直试图建立更多元化的国防体系，其中包括从华盛顿购买武器。
这种减少对俄罗斯依赖的努力，部分可能正是出于对该法案的担忧。尽管如此，河内仍试图维持从克里姆林宫采购国防装备，甚至设计出规避潜在制裁的办法。美联社2025年报道称，河内和莫斯科设计了一套后门支付机制，利用双方联合油气项目的利润支付国防合同款项，从而实际上使这些交易避开西方金融机构及其制裁机制的覆盖范围。
显然，执行《以制裁反击美国对手法案》一直是越南关切的问题，而特朗普最近在土耳其问题上开出的先例，应会让其感到一些宽慰。
印太地区其他继续依赖俄罗斯武器的国家，也可能面临该法案风险。例如，马来西亚装备有苏-30战斗机和其他俄罗斯制造系统；孟加拉国和斯里兰卡则装备了多种俄罗斯米格-29战机、米-17直升机、装甲车辆及其他装备。特朗普决定不再对土耳其强力执行该法案，将使这些国家更有信心继续与克里姆林宫维持现有军贸往来；一旦俄罗斯恢复全部出口能力，它们甚至可能扩大采购。
当然，也有一些国家早已公开无视该法案。北京基本消化了2018年受到的制裁，随后进一步加深了与莫斯科的战略和防务关系。朝鲜大概认为该法案与其新近形成的对俄战略伙伴关系无关，这很可能是因为平壤本就已受到其他方式的严厉制裁。
缅甸也是如此。该国军政府在内战期间仍持续购买俄罗斯武器。老挝军队同样高度依赖苏联和俄罗斯来源的平台，万象也没有表现出要摆脱莫斯科的意图。
目前，随着克里姆林宫将生产能力转向战场，加之部分武器工厂遭到乌克兰无人机袭击，俄罗斯武器出口已大幅下滑。但特朗普释放出对该法案执法更为宽松的信号，无意中削弱了未来俄罗斯在印太地区恢复军售所剩不多的政治障碍之一。至于莫斯科能否利用这一机会，则完全是另一回事。
《以制裁反击美国对手法案》原本旨在迫使各国在俄罗斯武器和与美国更紧密的安全关系之间作出选择。特朗普在土耳其问题上的逆转表明，这种选择可能已不再那么鲜明。印太各国政府会越来越多地认为，该法案并不是一条固定规则，而是一种可根据华盛顿政治优先事项选择性施压的政策工具。
这或许会在当下减轻美国盟友和伙伴所承受的部分压力，但也可能削弱华盛顿限制俄罗斯全球军事关系最有力的工具之一。
作者：德里克·格罗斯曼
来源：Russia’s Arms Buyers Rejoice Over Trump’s Deal With Turkey
文章仅供交流学习，不代表本号观点
热门跟贴