这份演讲稿被用于 1999 年 7 月 22 日在国际关系委员会国际经济政策和贸易小组委员会作证。主席女士、各位委员，感谢邀请我来就长期巨额贸易逆差对美国经济的影响作证。今天下午，我将探讨美国贸易逆差持续增长的原因和后果，并提出一些能够改善美国贸易状况的政策建议。上世纪五六十年代，美国是世界领先的出口强国。马歇尔计划为重建欧洲和日本提供了所需的资金，并刺激了对美国出口的巨大需求。
自20世纪70年代以来，随着欧洲和日本在诸多行业与美国展开有效竞争，美国的贸易地位由顺差转为逆差。此后，贸易在诸多方面损害了美国工人的利益。首先，贸易收支恶化（即出口创造就业岗位与进口减少国内就业岗位之间的差额）导致就业岗位减少，尤其是在制造业和其他生产贸易商品的行业。如图 1 所示，20 世纪 60 年代的贸易顺差转为逆差，1998 年逆差达到 GDP 的 2.9%。由于全球金融危机持续蔓延，这一逆差未来将迅速扩大。尽管全球金融市场已开始复苏，但许多发展中国家和日本的实体经济仍深陷衰退泥潭。例如，可靠的私营部门报告显示，巴西圣保罗目前的失业率超过 20%。
过去二十年来，贸易逆差的增长摧毁了美国数百万个高薪高技能的制造业岗位，并将工人推向工资较低的其他行业，例如餐饮业和医疗服务业。去年春天我出席该委员会会议时，我总结了经济政策研究所（EPI）的预测，即亚洲金融危机将导致美国失去一百万个工作岗位，其中大部分损失集中在制造业（Scott and Rothstein 1998）。尽管其他经济部门持续繁荣，但这些失业现象已经开始显现。自 1998 年 3 月以来，由于贸易逆差不断扩大的影响，美国已损失近 50 万个制造业岗位。
国际货币基金组织（IMF）近期预测，1999 年美国经常账户赤字（衡量贸易平衡的最广泛指标）将接近 3000 亿美元，这将是战后时代美国经常账户赤字首次超过国内生产总值（GDP）的 3.5%（IMF，1999）。即便 1999 年美国经济继续保持目前的增长速度，预计仍将因此损失 40 万至 50 万个制造业岗位。
贸易逆差也对工资产生直接影响，尤其对占美国劳动力四分之三的非大学学历劳动者而言更是如此。图1中的另一条线显示，美国生产工人的平均实际工资在1978年达到峰值，之后一直持续下降到1996年。过去三年，实际工资开始回升。然而，这一小幅回升仅使实际工资增长了4.5%，远远不足以抵消自1978年以来超过11%的下降幅度，也无法使工人的工资恢复到1950年至1973年间稳步增长的水平。
导致美国工资下降的原因是什么？贸易无疑是最重要的原因之一，因为它从多个方面损害了工人的利益。首先，过去二十年来，美国贸易逆差的持续增长导致数百万制造业岗位流失。正如我们在另一份近期发布的 EPI 报告中所述，1979 年至 1994 年间，贸易导致美国 240 万个工作岗位消失（Scott、Lee 和 Schmitt，1997）。不断增长的贸易逆差不仅会减少优质工作岗位，还会降低经济中的平均工资水平。此后，由于北美自由贸易协定（NAFTA）以及其他贸易问题，包括与中国，以及近期与欧洲的贸易摩擦，又有更多工作岗位流失。
贸易压低工资的第二种方式是通过来自低工资国家的进口增长。如果这些产品的价格下降，就会对美国国内价格造成下行压力。为了应对这种情况，美国国内企业将被迫降低工资或以其他方式减少自身的劳动力成本。全球化压低工资的第三种方式是通过外国直接投资。近年来，美国企业将工厂迁往低工资国家的速度越来越快，这对劳动力市场产生了抑制作用。仅仅是工厂关闭的威胁就足以迫使工人降薪。这种策略在20世纪90年代也越来越频繁地被使用，即使工厂没有搬迁，这种策略仍然有效。
大多数经济学家现在都承认，贸易是造成过去二十年美国收入不平等加剧的20%到25%的原因。然而，现有研究只能解释收入不平等变化的大约一半。因此，贸易对收入不平等加剧的解释力仅占可解释部分的约40%。其余部分则归因于工会化程度下降以及通货膨胀导致最低工资实际价值缩水等因素。
美国贸易逆差持续增长的原因有很多。其中包括美国在一些关键海外市场面临的非关税壁垒，以及许多国家以美国市场为目标的出口导向型增长战略，因为美国市场规模最大，也比其他许多市场更加开放。宏观经济因素，例如美元高估和海外经济增长缓慢，在20世纪90年代，尤其是在过去几年中，也发挥了重要作用。或许最重要的原因是联邦政府长期以来对美国产业结构的忽视。
要深入了解这些因素各自发挥的作用，关键在于认识到，美国贸易逆差的绝大部分是由与少数几个关键国家在有限几个重要行业中存在的极度不平衡的贸易关系造成的。本节余下部分将按国家和行业分析美国贸易逆差的模式。政策问题将在结论部分讨论。
如图 2 所示，美国制成品贸易逆差的绝大部分（约四分之三）是由与亚洲的贸易流量失衡造成的。尽管亚洲地区在 1997 年之前经济增长率很高，但与亚洲的贸易逆差仍然巨大且迅速增长。欧洲和北美自由贸易协定（NAFTA）分别造成了约 13% 的赤字。在此期间，美国与西半球其他国家以及世界其他地区的贸易保持了小幅顺差。
下文将探讨美国对亚洲国家贸易逆差的原因。该地区各国的经济结构和战略存在诸多重要差异，但它们都遵循着日本在20世纪五六十年代确立的总体模式。日本的战略以出口导向型增长为核心。通过国家扶持和控制特定关键产业来增加出口。为了增强国内产业的竞争力并抑制进口，日本系统性地低估了汇率。此外，日本还通过关税和非关税壁垒以及旨在限制贸易、为国内生产商提供保护性国内市场的私人协会来限制进口。
美国与欧洲的贸易从1991年的巨额顺差转变为1998年迅速扩大的巨额逆差。这一逆差至少反映了两个趋势。首先，欧洲经济增长放缓，而美国经济则持续复苏。过去两三年，两国经济增长率的差距急剧扩大。美国经济的快速增长带动了欧洲进口，而欧洲经济的放缓则降低了对美国出口产品的需求。
其次，欧盟的产业和农业政策也加剧了欧洲的贸易逆差。欧盟对空客的补贴大幅增加了欧盟的飞机出口，并减少了美国对欧洲大陆的出口（Barber 和 Scott，1995）。自旨在部分减少此类补贴的世贸组织协定于 1995 年生效以来，欧盟对农业的补贴也大幅增加（Scott，1999b）。此外，欧盟企业还非法向美国倾销钢铁和其他产品，损害了美国工人和产业的利益。
除了导致美国数十万个工作岗位流失（Scott 和 Rothstein，1997）之外，北美自由贸易协定（NAFTA）也给三个成员国带来了巨大的结构性变化（EPI 等，1997）。例如，美国对墨西哥的农产品贸易顺差大幅下降，而对加拿大则转为贸易逆差。然而，贸易平衡的变化掩盖了农业结构更为巨大的变化。一些美国玉米和牛的生产商以及所有主要的粮食贸易公司都从中获利，而加拿大奶牛场、种植小麦、大麦、水果和蔬菜的美国农民以及墨西哥玉米生产商都遭受了灾难性的损失（Scott，1999b）。
图 3 的其余柱状图显示了其他国家分组（这些分组中包含的国家存在重叠）。如图 3 所示，美国与富裕国家和贫困国家都存在持续的结构性贸易逆差。美国贸易逆差的大部分（55%）来自发展中国家，发达国家占剩余部分（45%）。自 1991 年以来，这两个群体的贸易逆差均快速增长（超过 225%）。
美国与东盟（东南亚国家联盟）的贸易逆差虽小，但增长迅速。更广泛的亚太经合组织（APEC）集团，包括日本、加拿大、墨西哥以及其他 17 个环太平洋国家，在 1997 年造成了美国制成品贸易逆差总额的 87%。由前商务部副部长杰弗里·加滕提出的十大新兴市场（BEMs）在图 3 中显示，其贸易逆差增长速度位居前列（年均增长 21.9%），仅次于东盟（22.5%）。[5] 1998 年，这十大新兴市场国家约占美国贸易逆差的一半。如图 4 所示，1998 年美国全部贸易逆差都来自十个国家。[6] 1998 年，日本、中国和德国对美国的贸易逆差合计为 1440 亿美元，几乎占美国货物贸易总逆差 2290 亿美元的三分之二。
美国对日贸易逆差源于诸多公共和私人领域的进口壁垒，以及日本财务省长期以来维持的以出口为主导的增长政策——该政策持续低估日元汇率。尽管近年来许多限制贸易的官方政府政策已被调整或逐步取消，但诸如庞大的集团公司网络等阻碍进口的私人机构在维持贸易逆差方面发挥了更为重要的作用。
中国的贸易政策在许多方面都以日本为蓝本。政府对大部分经济资源的拥有和控制，以及对银行、经济活动、贸易和外汇流动的广泛管控，共同造就了美日之间最不平衡的双边贸易关系。美国从中国的进口额是其对华出口额的五倍。即使在最极端的情况下，美日贸易逆差也从未超过三比一。
中国的贸易政策体现了国家主导的积极现代化努力，利用中国庞大的低工资劳动力市场吸引跨国公司进行外国直接投资，同时从这些关系中获取最大的技术、就业和出口收益。中国正迅速从鞋服等低技术产品向飞机及零部件、计算机、汽车和电信设备等高技术产品转型（Scott 1999a）。
如图 3 所示，中国和德国在十大赤字国家中也格外突出，它们的赤字增长速度最快（分别为每年 24%和 25%）。[7] 德国的赤字反映了上文讨论的宏观经济、产业和农业政策的综合影响。在此期间，美国对墨西哥的赤字也迅速增长，尤其是在 1994 年比索危机之后（Blecker 1997）。[8] 美国对墨西哥的赤字是由危机导致的比索贬值，以及低工资、靠近美国市场、优惠关税和北美自由贸易协定（NAFTA）中规定的一系列投资者保护和知识产权保障措施等因素共同造成的（EPI et al 1997）。
如表 1 所示，截至 1999 年 5 月，美国贸易逆差较上年同期增长超过三分之一。与北美自由贸易协定（NAFTA）国家的贸易逆差较 1998 年翻了一番以上（表 1），这反映了去年加元和比索贬值以及墨西哥加工出口区（Maquiladora）生产设施外商投资快速增长的影响。美国与西欧的贸易逆差预计在 1999 年也将增长近三分之二（表 1），这反映了该地区经济持续放缓，以及上文所述的欧盟贸易壁垒。美国与许多亚洲国家的贸易逆差也有所增加，但增幅不及与北美自由贸易协定成员国和欧洲国家的增幅。
如图 5 所示，美国确实与一些国家存在贸易顺差。该图与图 4（贸易逆差）采用相同的比例尺。因此，两图中逆差或顺差的规模（以柱状图的高度衡量）可以直接比较。通过比较图 4 和图 5，可以阐明一些重要问题。
首先，美国与前十大顺差国的贸易顺差总额仅为470亿美元（图5），不到……的四分之一。
美国与十大贸易逆差国之间的贸易逆差总额为2290亿美元（图4）。其次，与贸易顺差国相比，美国与其保持贸易顺差的国家规模更小，种类也更多。这些顺差国包括几个主要的石油生产国、两个拉丁美洲国家（其贸易顺差可能不可持续）以及埃及——美国军事援助的主要接受国之一。而贸易逆差国的规模都更大，而且大多数国家在过去至少十年中都奉行出口导向型增长模式。
最后，贸易顺差国并未呈现出持续增长的稳定模式。1998年贸易顺差排名前十的国家中，有三个在1991年对美国存在贸易逆差（如图5所示，分别是巴西、沙特阿拉伯和香港）。同期，贸易逆差排名前十的国家中，只有一个（北美自由贸易协定生效前的墨西哥）出现贸易顺差。此外，1991年至1998年间，美国对图4所示每个国家的贸易逆差都在增加。
这些数据并未反映出美国竞争力复苏的任何迹象。20世纪90年代美国出口的增长并未对美国贸易逆差的规模或分布产生任何系统性的显著影响。在此期间，美国与其最重要的贸易伙伴之间的贸易逆差持续扩大。
即使美国确实与某些国家存在巨额贸易逆差，一些经济学家认为这仅仅反映了美国的宏观经济问题（相对于投资而言，国内储蓄不足）。此外，一些人声称，美国受益于出口“高附加值商品，例如飞机和计算机（Lardy 1999，3-4）”，同时进口“低技术商品，例如服装、鞋类和玩具”。
如图 6 和图 7 所示，美国贸易格局的真相更为复杂。美国贸易逆差最大的行业是原油和天然气（SIC 13），这并不令人意外，因为美国目前约有一半的石油依赖进口。[9] 然而，贸易逆差第二大的行业是汽车及零部件，而从大多数标准来看，这些行业并非低技术产业。汽车贸易也造成了美国对日贸易逆差的一半以上、对加拿大贸易逆差的三分之二，以及几乎全部的美墨双边贸易逆差。
其他造成贸易逆差较大的高科技和/或高薪行业包括计算机及办公设备和零部件（SIC 357）、钢铁及其他高炉产品（SIC 331）以及电视机、收音机及其他电子设备（SIC 365）。在贸易逆差最大的八个行业中，只有三个是经济学家传统意义上认为的低技术产品（服装-SIC 23、皮革制品-SIC 31 和玩具及体育用品-SIC 331）。
1997年，美国与这八个行业的贸易逆差总额为2300亿美元，远超当年美国制造业贸易逆差总额。如果能够消除这八个行业的贸易逆差，那么贸易逆差就有可能转为顺差。
图7展示了贸易顺差排名前八的行业。该图与图6（工业贸易逆差）采用相同的比例尺。因此，两图中逆差或顺差的规模（以柱状图的高度衡量）可以直接比较，正如图4和图5所示。比较图6和图7还可以深入了解美国贸易逆差的成因。
1997 年，前八大盈余行业的盈余总额为 1010 亿美元（图 7），不到前八大赤字行业赤字总额的一半（图 6）。此外，虽然大多数盈余行业确实涉及高科技和高工资生产（飞机-SIC 372、化学品-SIC 28、建筑机械-SIC 353、科学仪器-SIC 38 以及发动机和涡轮机-SIC 351），但如图 7 所示，美国也是三种主要商品——现金谷物（SIC 011）、肉类加工产品（SIC 201）和卷烟（SIC 211）的净出口国。商品市场的竞争以价格为基础，创造的高薪就业岗位很少。
最后，贸易顺差行业并未呈现出持续增长的模式。1991年至1997年间，仅有8大贸易顺差行业中的3个行业实现了稳步增长（图7）。然而，在此期间，8大贸易逆差行业的美国贸易逆差均有所增加（或顺差消失）（图6）。
美国对大宗商品出口的依赖，以及高薪高科技产业产出和就业的持续下滑，都鲜明地表明美国贸易和产业政策未能培育和维持其国际竞争力。其他国家以牺牲美国为代价而繁荣发展。这些问题能否扭转？
Policy Recommendations 政策建议
制定应对美国贸易问题的新方法，必须基于对当前贸易政策制定过程失败原因和方式的分析。而这项分析必须从考察企业在政策制定过程中的影响力入手。
尽管全球化损害了美国工人的利益，但美国跨国企业却蓬勃发展。美国股票价格飙升反映了美国公司重新在全球占据主导地位。十年前普遍存在的对美国公司影响力下降的担忧如今已烟消云散。
美国企业和工人之间的利益冲突体现在贸易统计数据中。过去四十年间，美国在全球生产和贸易中所占份额持续下降。1970年，美国出口额占全球出口总额的18%，但到1998年，这一份额已降至不足14%。
美国企业通过积极投资和将生产转移到海外，继续在全球生产和贸易中扮演主导角色。跨国公司利用在其他国家的工厂服务于海外市场，而且越来越多地也服务于美国市场。例如，墨西哥现在向美国出口的汽车比美国向世界其他地区出口的汽车还要多。而墨西哥最大的汽车出口商正是戴姆勒-克莱斯勒公司。
贸易政策极大地刺激了企业外包，尤其是在 20 世纪 90 年代。乌拉圭回合谈判（促成了世界贸易组织的建立）和北美自由贸易协定（NAFTA）极大地促进了跨国企业的利益。这些协定通过限制与贸易有关的投资措施、加强知识产权执法以及将服务贸易纳入世贸组织等方式保护了投资者。
为了维护国际产权，新的、具有约束力的争端解决机制也相继建立。这些新措施引发了大量外国投资，加速了贸易对发达国家和发展中国家劳动者的影响。
在双边和多边贸易谈判中，投资者权益被置于首位，而工人、消费者和环保人士的权益却被忽略。这些群体与许多地区的保守派人士结成非正式联盟，在过去几年中成功阻挠了快速通道贸易协定、多边投资协定以及其他几项重要的贸易倡议。
当前的全球金融危机表明，全球化使企业得以摆脱20世纪30年代后建立的监管体系的约束。这些监管体系曾为世界带来数十年的稳定和广泛共享的增长与繁荣。如今，贸易体系已失衡，偏袒投资者权益，却对劳工、rq.和环境问题保持沉默。我们能否找到摆脱这种困境的出路？
去年，在向市议会发表的重要讲话中，克林顿总统在外交关系会议上承认，我们必须“改革世界金融和贸易机构，使其适应新经济的现实”。他表示，“我们必须采取更多措施，确保各国之间充满活力的经济竞争永远不会演变成竞相降低标准——无论是在环境保护、消费者保护还是劳工标准方面。”
实现这些目标的关键在于建立一个支持国际一体化的新联盟。过去40年来，一个跨党派的中间偏右联盟一直支持美国的贸易谈判。这个联盟以共和党为基础，但也包括大量同情美国企业需求的民主党人。
如今，两党许多国会议员都已脱离这一联盟。去年，71名共和党人和151名民主党人反对一项旨在延长总统快速贸易谈判授权的法案。打破这一僵局需要从左翼到中间派重建支持贸易的联盟。总统在纽约的讲话反映了这一新的政治现实。
构建新的贸易联盟取决于四个关键要素。首先，美国国际政策的首要原则是营造有利于全体美国人以及世界各地劳动人民生活水平不断提高的环境。强大且具有竞争力的国内制造业基础是任何旨在提高各国（尤其是美国）生活水平的战略的必要组成部分。除非相关贸易协定经过修订，将可强制执行的劳工权利和环境标准纳入核心要素，否则美国不应签署任何新的贸易协定，包括中国拟加入世贸组织的协定。这至少需要达成以下协议：制定国际公认的标准、开展国际绩效评估，并通过贸易制裁来强制执行这些标准。
其次，必须采取措施减少美国与某些关键国家以及少数关键行业（例如汽车和商用飞机）的长期贸易逆差。这些国家包括中国、日本、北美自由贸易协定成员国和欧洲。造成这些逆差的原因各不相同。欧洲的部分问题在于经济增长缓慢。中国的情况则更为复杂，涉及汇率操纵、对美国进口商品的系统性歧视，以及从在华经营的美国企业手中窃取关键就业岗位和技术的先进产业政策。
第三，美国必须与其他主要发达工业国家协调，稳步降低美元价值。在 1985 年至 1987 年期间，也就是上一次美元高估和贸易逆差急剧扩大的时期，美国也采取了类似的措施。美元高估对美国农业造成了尤为严重的损害（Scott 1999b）。
最后，我们必须制定新的激励措施，促使发展中国家与发达国家一道提高劳工和环境标准。发展中国家也需要一种替代出口导向型增长模式的方案，这种模式已成为普遍接受的华盛顿共识增长方案的核心。该模式已经失效，因为太多国家都在争夺世界上唯一开放市场，而美国再也无法承受仅仅作为最后选择市场的后果。如何解决发展中国家在劳工标准方面面临的阻力以及对美国市场的依赖这两个难题？我们需要一系列区域性的“马歇尔计划”。例如，美国应该向拉丁美洲国家提供大幅增加的债务减免和发展援助，以换取整个西半球社会标准的提升。日本可以在亚洲其他地区发挥带头作用，以此类推。这种以发展为导向的模式可以为新型区域一体化奠定基础，从而创造对北美高工资、高技能资本品出口的需求，进而帮助西半球其他地区乃至世界实现更快增长。这些是构建全球经济新架构的基石，是21世纪新政的基石。从进步时代和大萧条时期发展而来的监管型国家，是对资本主义过度扩张的一种自然反应，尤其是在国家层面。亚洲金融危机有力地证明，在许多重要方面，市场已经超越了国内监管国家的范畴。这些问题无法通过廉价的手段或回避全局来解决。
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