社会保障是社会运行的“安全网”、民生福祉的“压舱石”。
“十五五”规划纲要将“健全社会保障体系”单列一章，明确提出“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”，标志着社会保障工作正从“有保障”迈向“优保障”的新阶段。
本文将从战略方位、保障水平、可持续性、社会救助、数智赋能、制度落地等维度，解码“十五五”规划健全社会保障体系的战略路径。
近年来，浙江省慈溪市民政部门持续开展“一老一小”朝夕共守惠民工程行动，推动社会保障服务提质升级。本文图片 均据新华社
一、战略方位：多层次社会保障体系的时代命题
理解“十五五”规划健全社会保障体系的战略部署，首先要回答一个根本问题：社会保障在中国式现代化进程中究竟处于什么位置？
共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。社会保障作为“民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器”，正是实现共同富裕不可或缺的制度支撑，是社会主义制度优越性的集中体现。
中国以占世界约五分之一的人口，建成了覆盖全球规模最大的社会保障体系——基本养老保险参保率超95%，基本医疗保险参保率稳定在95%以上。这不仅是“量”的覆盖，更是“质”的跃升，是“以人民为中心”的制度逻辑在民生领域的具体展开。
但也要清醒看到，现行社会保障体系仍存在与共同富裕要求不相适应的短板。专家指出，现行制度“公共性不足、公平性不足、可持续性不足”——职工与居民养老金待遇差距明显，非户籍常住人口的社会保障权益尚未充分落实，灵活就业和新就业形态人员参保率偏低。
“十五五”规划纲要将“健全社会保障体系”单列一章，明确提出“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”。专家解读认为，“更加优化”与“更可持续”是两大核心目标——“更加优化”要求增强制度对少子老龄化、就业形态多元化的适应性，从“有没有”走向“好不好”；“更可持续”要求确保各项基金收支长期平衡，给全体人民以稳定、可靠的未来预期。
更深一层，健全社会保障体系与巩固脱贫攻坚成果、推进共同富裕形成内在闭环。规划部署的“健全分层分类、城乡统筹的社会救助体系”，正是要将脱贫攻坚的成果转化为长效的制度保障——从“攻坚战”到“持久战”，从“政策兜底”到“制度兜底”。防止规模性返贫的制度屏障，就在于此。
“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化的关键阶段，社会保障体系建设必须在这一时期实现从“广覆盖”到“全覆盖”、从“保基本”到“提质效”的历史性跨越。它不是简单的政策延续，而是人的生存发展托底工作从“政策兜底”走向“制度化保障”的深刻跃升。
近年来，重庆市江津区主动挖掘民生需求，创新思路、聚合资源，不断扩展社保卡服务功能与应用场景。
二、稳步提高保障水平：从“有没有”到“好不好”
如果说第一部分回答的是“社会保障为什么重要”，那么这一部分要回答的是：在“十五五”时期，社会保障水平如何从“有没有”迈向“好不好”？
“十五五”规划纲要明确提出“稳步提高社会保障水平”。人社事业发展“十五五”规划设定了量化目标：基本养老保险参保率保持在95%以上，企业年金基金规模超9万亿元，失业保险、工伤保险参保人数分别达2.55亿人、3.45亿人。
多层次、多支柱养老保险体系：让“老有所养”更有底气。
规划提出“加快发展多层次、多支柱养老保险体系”。
第一支柱基本养老保险覆盖已超10亿人，要求“逐步提高城乡居民基础养老金，退休人员基本养老金调整向待遇较低群体倾斜”，直指城乡居民养老金偏低的短板。
第二支柱企业年金和职业年金要求“扩大企业年金覆盖范围”，目标超9万亿元。
第三支柱个人养老金和商业养老保险要求“完善个人养老金政策，大力发展商业养老保险”。
三支柱协同发力，让“老有所养”从底线保障走向品质保障。
健全多层次医疗保障体系：让“病有所医”更加公平。
规划提出“健全多层次医疗保障体系，完善异地就医结算，充分发挥商业医疗保险补充保障作用”。
当前职工医保和居民医保住院政策范围内费用基金支付比例分别稳定在80%和70%左右。
规划要求“合理提高城乡居民基本医疗保险财政补助标准”，进一步缩小职工与居民间的待遇差距。
异地就医结算的完善，让流动人口“看病难”得到实质性缓解。
扩大灵活就业人员参保覆盖面：让“新形态”就业者“进得来、保得住”。
这是“十五五”最具突破性的领域。我国灵活就业人员已超2亿人，占全国就业人员近三成，但社保参保率不足五成，养老保险参保率约两成。
规划明确要求“提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率，合理确定缴费基数，明晰用工方和平台企业缴费责任”。
同时“扩大失业、工伤等社会保险覆盖面，建立健全职业伤害保障制度”。
职业伤害保障试点已覆盖超2000万新就业形态人员，“十五五”将进一步扩大试点范围，逐步迈向职业人群工伤保险全覆盖。
加之“完善社保关系转移接续政策，提高养老保险关系转移接续效率”，让灵活就业人员流动时“保随人走”不再是一句空话。
优化社保公共服务平台：让服务“触手可及”。
规划提出“优化全国统一的社保公共服务平台和经办管理服务”，目标“十五五”期末申领电子社保卡人口覆盖率达90%。
当社保业务从“窗口办”走向“指尖办”，从“属地管理”走向“全国通办”，群众感受到的不仅是效率提升，更是制度的温度。
从“有没有”到“好不好”，从“广覆盖”到“多层次”——稳步提高保障水平的每一步，都是在用制度化的方式回应人民群众对美好生活的期待。
当每一个劳动者都能获得公平、可持续的社会保障，中国式现代化就有了最温暖、最坚实的民生底色。
2025年8月25日，在山东省滨州市惠民县孙武广场，人社局的工作人员向市民介绍社保证明查询相关服务。
三、增强制度可持续性：筑牢社保基金的“蓄水池”
如果说第二部分关注的是“保障水平如何提升”，那么这一部分要回答的是：提升之后的保障能否持续？面对人口老龄化加速的冲击，社保基金的“蓄水池”如何筑牢？
“十五五”规划纲要明确提出“增强社会保险体系可持续性”，党的二十届四中全会规划建议进一步要求“健全社保基金长效筹集、统筹调剂、保值增值和安全监管机制”。这是应对人口老龄化、确保社保制度行稳致远的必然选择。
当前，我国已进入中度老龄化社会，65岁及以上人口占比已达15.9%，领取养老金人数持续增加而缴费人口占比下降，基金收支压力不断加大。
过去基于经验参数的管理模式已难以为继，必须从粗放管理转向科学治理。
这要求我们从筹集、统筹、投资、监管四个环节同时发力，形成制度闭环。
在筹集环节，关键是建立长效筹集机制。规划明确“深入实施全民参保计划，全面取消在就业地参保户籍限制”“继续划转国有资本充实社保基金”。
截至2024年底，全国社保基金已收到93家中央企业及金融机构股权划转，账面价值2.1万亿元。财税部门进一步出台税收优惠政策，为划转工作提供制度激励。
做大社保基金的“蓄水池”，关键在于制度化、可持续的补充机制。
在统筹环节，核心是提升基金共济能力。企业职工基本养老保险全国统筹已于2022年正式启动，在全国范围内统一调度资金、均衡地区间基金负担。
规划要求“完善并落实企业职工基本养老保险全国统筹制度，科学调配使用全国统筹调剂金”。
同时，“持续推进基本医疗保险省级统筹，巩固失业、工伤保险省级统筹”，从“县级统筹”到“全国统筹”，每一次统筹层次的提升都在增强社保制度的抗风险能力。
在投资环节，目标是实现基金保值增值。如果说划转国有资本是为了“做大”社保基金的蓄水池，那么投资运营就是为了“做强”蓄水池——让沉淀的资金在安全前提下获得合理回报，真正成为应对人口老龄化的战略储备。
规划提出“强化长期投资理念，健全长周期考核机制，持续完善社保基金投资政策”。
六部门联合印发的《关于推动中长期资金入市工作的实施方案》要求“稳步提升全国社会保障基金股票类资产投资比例”，对国有保险公司全面实行三年以上长周期考核，净资产收益率年度权重不高于30%，三至五年周期指标权重不低于60%。
全国社会保障基金是国家应对人口老龄化的战略储备，做优做强这一“压舱石”，是可持续性的根本保障。
在监管环节，底线是保障基金安全。规划提出“完善政策、经办、信息、监督‘四位一体’风险防控机制，强化人防、制防、技防、群防‘四防协同’”。
推进社保基金监督立法，加快构建全国统一、权责清晰、权威高效的基金安全监管体系，才能让人民群众真正放心。
从“有保障”到“可持续”，从“粗放管理”到“精算治理”——筑牢社保基金“蓄水池”的每一步，都是在为人民群众提供稳定、可靠的制度预期。
当社会保险建立在科学的精算基石之上，当每一分基金都在安全监督下保值增值，中国式现代化就有了最坚实的民生后盾。
2023年7月7日，市民在浙江省杭州市临安区审管办设置在一家超市里的便民服务站办理市民卡、社保等业务。
四、健全社会救助体系：兜住民生“最后一道防线”
如果说前三部分回答的是“大多数人如何获得更好保障”的问题，那么这一部分要回答的是：那些最困难、最需要托底的人，如何不被落下？
社会救助是社会保障体系中兜底性、基础性的制度安排，是构筑社会安全防线的“最后一道关口”。
“十五五”规划纲要将“健全社会救助体系”单列一节，明确提出“健全分层分类、城乡统筹的社会救助体系”。
社会救助发挥兜底保障、筑牢安全网的关键作用，是中国特色社会主义制度优越性的集中体现。
“十四五”期间，我国已基本建成分层分类的社会救助体系。全国城乡低保平均标准较2020年分别增长19.6%和21.3%，常态化保障4400多万城乡低保对象和特困人员。
社会救助制度实现系统性重塑——从“保生存”向“保基本、防风险、促发展”转型升级。
“十五五”时期的重点，在于推动社会救助从“政策兜底”走向“制度兜底”，而这首先体现在制度设计的精准化上。
规划要求“完善基本生活救助制度和专项救助制度，动态调整社会救助标准，加强低保边缘家庭、刚性支出困难家庭救助”。
低保边缘家庭中的重病重残人员参照“单人户”纳入低保，认定范围已从特困人员、低保对象向低保边缘家庭、刚性支出困难家庭延伸。全国人大常委会已首次审议社会救助法（草案），社会救助即将步入法治化轨道。
巩固脱贫攻坚成果，是健全社会救助体系的深层命题。当前，防止返贫监测与农村社会救助仍处于“双轨运行”状态——两套体系分属不同部门、标准互不通用、数据相互割裂，导致认定偏差、重复核查、帮扶资源错配等问题。
2024至2026年中央一号文件已连续三年部署统筹两类对象监测识别工作。“十五五”规划要求“健全救助对象认定监测机制，加强救助体系与其他政策有效衔接”，正是从制度层面推动“防风险”与“保底线”两条防线从并轨走向融合。
同时，推动社会救助方式从“物质救助”向“物质+服务”综合救助模式转变，从“人找政策”走向“主动发现+即时纾困”。
规划要求“积极发展服务类社会救助，加强各类社会救助政策统筹衔接”，让救助不再停留在发钱发物，而是走向专业化、精准化的服务供给。
从“双轨运行”到“并轨融合”，从“政策兜底”到“制度兜底”——健全社会救助体系的每一步，都是在为巩固脱贫攻坚成果筑起制度屏障，也是在为中国式现代化“一个都不能少”的承诺提供最坚实的底线支撑。
“十四五”时期，我国坚持在发展中稳步提升民生保障水平，不断增进民生福祉，提高人民生活品质。
五、数智赋能：打造“智慧社保”新图景
如果说前四部分回答的是“保障什么、如何保障”的问题，那么这一部分要回答的是：在数智时代，社会保障如何借助技术力量实现从“能办”到“好办、快办、智办”的跃升？
“十五五”规划纲要明确提出“优化全国统一的社保公共服务平台和经办管理服务”。
人社部等四部门近期联合印发《关于加快推进“人工智能+人社”应用发展的实施意见》，明确提出到2026年打造20个基于行业大模型的应用场景，到2030年形成人社领域人工智能普遍应用的创新局面。
人社事业发展“十五五”规划进一步部署了“智慧社保引领工程”，推动社保经办从“人工操作”向“智能协同”转型。
在经办服务层面，AI正在重塑社保业务的运行逻辑。
部分地区率先引入社保“数字员工”后，网厅人员增减变动业务从人工审核的数分钟压缩至数十秒，失业保险金申领从数十分钟减至数分钟，待遇发放数据比对从数天缩短至数小时。
同步推出的AI智能客服，基于大模型提供7×24小时政策咨询服务，群众单次咨询平均耗时大幅压缩，效率提升十余倍。
在风险防控层面，数智化正在筑牢社保基金的安全防线。
规划要求“完善政策、经办、信息、监督、宣传‘五位一体’风险防控体系，强化人防、制防、技防、群防‘四防协同’”。
通过大模型等技术手段加强基金监督管理，非现场监督规则库和监管信息系统的完善，将使社保基金监管从“事后追查”走向“实时预警”。
在辅助决策层面，数智化正在拓展社保治理的想象空间。
智慧社保不仅要提升“手”的经办功能、发展“眼”的监督功能，更要开发“脑”的决策辅助功能——通过大模型学习训练，使AI能够进行经验提炼、要素归纳、逻辑分析和损益评估，为社保政策制定提供科学支撑。这意味着社保治理正在从“经验驱动”走向“数据驱动”。
规划要求“加快推进‘人工智能+社保’创新应用，围绕社保经办智能化场景，组建一批智慧社保实验室”。
同时明确深化社保领域“一卡通”应用，实现中高频服务事项“全国通办”和社保权益“一键查询”。
当AI读懂每一份政策文件、社保服务触达每一个需要的角落、基金监管覆盖每一个风险环节，社会保障就不再是冰冷的制度条文，而是有温度、有速度、有精度的民生守护。
“十四五”时期，我国坚持在发展中稳步提升民生保障水平，不断增进民生福祉，提高人民生活品质。
六、制度保障：从“政策蓝图”到“施工图”的落地之路
如果说前五部分回答的是“健全什么样的社保体系”，那么这一部分要回答的是：蓝图如何变为现实，施工图如何落地？
“十五五”规划纲要的部署之外，人力资源社会保障部近日印发了《人力资源和社会保障事业发展“十五五”规划》，提出了“十五五”时期人社事业发展的七大主要目标，并围绕支撑目标实现、突出发展重点，提出了就业、社保、人才人事、劳动关系和公共服务五类18项量化指标。这是人社工作未来五年的任务书、施工图，是对国家“十五五”规划纲要的系统贯彻和一体落实。
重点任务回答了“具体怎么干”。
规划部署了八个方面的重点任务，包括促进高质量充分就业、大规模开展职业技能培训、健全社会保障体系、优化人才发展体制机制、完善工资收入分配制度、构建和谐劳动关系、全面提升公共服务质效、促进区域协调发展等，并设置11个专栏，提出了一系列重大政策措施、重点工程项目、重要行动计划和重大活动安排。
在社保领域，规划明确了具体路径：鼓励支持灵活就业人员、农民工和新就业形态人员参加职工养老保险，探索开展企业年金创新试点，扩大职业伤害保障试点，优化全国统一的社会保险公共服务平台。同时，规划突出人工智能等新技术的发展变化，着力以人工智能赋能人社事业高质量发展，布局“人工智能+人社”相关重点任务。
制度闭环确保了“落地不走样”。
规划要求研究制修订社会保险法等法律法规和新就业形态劳动者权益保障办法等规章。
从法律修订到政策配套，从经办服务到基金监管，从中央部署到地方落实——一套完整的制度闭环正在加速形成。
规划实施监测评估确保了“闭环不走虚”。
从目标设定到任务部署到监测评估到动态调整，是一个完整的制度闭环。
“十五五”规划纲要明确要求“完善规划实施监测评估机制”，人社部“十五五”规划进一步提出“建立健全规划实施年度监测、中期评估和总结评估机制”，强化监测评估结果运用。
这意味着施工图的推进不是“年初发文、年底交账”的一次性动作，而是“部署—执行—监测—评估—调整”的全周期管理。制度落地不仅有“施工图”，还有“进度表”和“验收单”。
施工图已经铺开，关键在行动。
七大目标、18项指标、八个重点任务、11个专栏——这不是挂在墙上的蓝图，而是分解到部门、落实到地方的硬任务。
当政策文件转化为群众可感可及的保障，当规划指标转化为经办窗口的每一次服务，社会保障的“施工图”才能真正成为人民群众的“幸福图景”。
“十四五”时期，我国坚持在发展中稳步提升民生保障水平，不断增进民生福祉，提高人民生活品质。
结语：以高质量社会保障托举中国式现代化
社会保障是人民生活的“安全网”、社会运行的“稳定器”，更是中国式现代化“以人民为中心”价值理念的制度承载。
从战略方位的时代命题到保障水平的稳步提升，从基金可持续性的制度安排到社会救助的最后兜底，从数智赋能的效率革命到施工图的落地保障——六个维度共同勾勒出“十五五”时期健全社会保障体系的完整图景。
规划纲要提出“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”。
“覆盖全民”意味着不让一个人被落下，“统筹城乡”意味着打破户籍与地域的藩篱，“公平统一”意味着缩小群体间的待遇差距，“安全规范”意味着每一分基金都用在刀刃上，“可持续”意味着这一制度能够行稳致远。
这十九个字，正是“以人民为中心”在社会保障领域最具体的展开，也是人的生存发展托底工作从“政策兜底”走向“制度化保障”的深刻跃升。
更深一层，高质量社会保障体系与巩固脱贫攻坚成果、推进共同富裕形成了内在的制度闭环。
社会救助从“双轨运行”走向“并轨融合”，社保制度从“广覆盖”走向“全覆盖”，保障水平从“保基本”走向“提质效”——每一步都是在为共同富裕筑牢最基础、最温暖的托底机制。
“十五五”的航程已经开启。当每一个劳动者都能在年老、疾病、工伤、失业时获得制度化的保障，当每一个困难群体都能被社会救助的网稳稳兜住，当社保服务从“窗口办”走向“指尖办”、从“属地管理”走向“全国通办”，中国式现代化就有了最温暖、最坚实的民生底色。
（作者为上海高校智库·复旦大学政党建设与国家发展研究中心主任，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师）
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