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（来源：江苏省绿色金融高端智库）
摘要
治理跨界污染需要将环境外部性内部化，并协调跨行政区利益关系。本文考察中国流域生态补偿（WEC）政策产生的环境与经济双重效应，该政策是政府主导的产权分配机制，融合科斯式协商与状态依存契约两种模式。本文依托跨省流域生态补偿政策分批次推行的准自然实验，构建一套包含长期工业水污染排放数据的县级全新面板数据集，采用三重差分模型开展实证分析。结果显示，政策实施后，上游县域污染物排放大幅削减，但相比邻近下游县域，经济增长速度显著放缓。事件研究法结果进一步表明，高经济成本的环境治理难以长期持续，反映出环境保护存在成本与收益错配问题。上述效应源于上游地方政府出台各类控污政策，以及企业、居民随之产生的行为调整。本文进一步证实，上游地方政府偏向环境治理的决策逻辑，同时受经济激励与政治激励共同驱动。研究结论为分权式环境管理体系国家优化跨界流域水质治理制度设计提供经验参考。
研究背景及意义
在现行环境分权治理体制下，跨界污染已成为制约环境高效治理、损害跨区域发展公平性的突出难题。环境分权体系实行属地管理原则，上游地方政府往往弱化环境治理投入、执行宽松环保规制，任由污染物向下游扩散，自身却独享污染产业带来的经济收益。这一现象暴露出区域发展目标的根本冲突：上游地区希望依托水资源发展经济、提升居民收入，下游地区则依赖优质淡水保障生产生活、守住生态安全底线。这种跨境环境外部性在中国及全球多国普遍存在，严重阻碍流域整体环境质量提升，衍生诸多社会问题。因此，对于实行环境分权管理的国家而言，如何有效治理跨界污染是核心治理难题。
为遏制环境恶化，命令控制型环境规制被全球各国广泛采用，但这类政策落地效果高度依赖严格执法，极易受到信息不对称、地方俘获问题干扰。已有研究证实，该类规制针对明确的点源污染治理成效显著，但难以管控面源污染，更无法彻底根除跨界污染。这表明单一行政强制手段无法化解上下游之间发展权益的核心矛盾。此外，地方政府只要完成硬性最低环保考核目标，便缺乏持续深化环境治理的动力，致使跨界水质难以满足下游地区持续提升的环境质量需求。
基于科斯定理，流域生态补偿政策为环境外部性内部化、协调跨区域利益矛盾提供了可行方案。该政策划定水质达标后额外生态改善服务的产权边界，通过上下游地方政府自愿协商签订具备强制约束力的协议，破解科斯谈判中产权模糊、搭便车、交易成本过高等现实阻碍。我国首个跨省流域生态补偿试点为皖浙新安江流域补偿机制，后续逐步推广至各大流域；截至 2026 年 5 月，全国 24 个省份落地 33 项跨省流域生态补偿方案。在中央政府统筹协调与纠纷仲裁下，上下游地方政府签订双边协议：上游地区提供水质改善类生态产品，下游地区拨付补偿资金支持上游水源保护。该生态补偿机制借助财政转移支付，弥合环境保护私人边际收益与社会边际收益之间的缺口，中央政府介入保障协议制定与落地执行。
传统生态系统付费项目通常由各类利益相关方直接参与协商，而流域生态补偿将地方政府作为核心签约主体，能够降低交易成本、抑制搭便车行为。同时，补偿资金与协议考核目标挂钩的状态依存契约模式，实现产权动态分配，下游地区可自主协商获取超出法定标准的更优水环境。
流域生态补偿的核心目标是改善跨界水质，因此检验该政策能否推动上游地区主动治污，是评判政策成效、为分权环境治理国家提供借鉴的关键。与此同时，发展中国家的生态补偿机制兼具生态激励与公平保障双重功能，契合流域生态补偿协调区域利益、实现互利均衡的初衷。由此衍生另一核心研究问题：生态补偿资金能否充分弥补欠发达上游地区的环境治理成本与发展权损失，助力区域经济增长。若政策仅让上游地区牺牲发展机会，却未获得对等经济回报，环境改善的长期可持续性将大打折扣，区域经济发展差距也会进一步拉大。尽管该议题具备重要现实意义，但现有文献尚未系统梳理流域生态补偿带来的环境、经济双重效应及其内在作用机制。
本文弥补上述研究空白，实证检验跨省流域生态补偿政策对区域污染排放与经济增长的影响。为此，本文构建一套多维度县级综合面板数据库，数据来源包含：2007—2020 年全国环境统计年报汇总的工业水污染数据、人工整理覆盖十大流域的跨省生态补偿政策清单、24 条主要跨省河流上下游县域名录、县委书记个人履历资料，以及环境处罚、专利申请、土地覆被、土地交易、企业注册、全国税收调查、网格层面社会经济地理气象数据、各类统计年鉴等海量辅助数据。本文污染排放数据时间跨度长，可依托真实排污指标，在多流域层面评估政策效果；丰富的配套数据也支撑本文识别政策多维影响与内在传导机制。
本文采用三重差分（DDD）识别策略，依托区域、时间、上下游区位三重维度差异构造准自然实验。具体对比三组差异：处理组与对照组县域、政策实施前后、上游与下游区位。相较于下游，上游受流域生态补偿政策冲击更强，本文利用这种空间政策暴露差异识别政策因果效应，缓解政策非随机落地引发的内生性问题。实证结果显示，政策实施后，相较于邻近下游县域，上游县域工业化学需氧量（COD）排放下降 47.2%，夜间灯光均值下降 22.2%。事件研究结果表明，政策的减排效应在实施第六年逐步消退，而经济抑制效应持续扩大且长期存在，说明高成本环境治理模式难以长期维持。本文未开展完整福利分析，但基于回归结果粗略测算补偿资金与经济损失规模：上游县域收到的财政补偿仅能覆盖 21.16% 的 GDP 损失。由此可见，流域生态补偿虽能有效削减污染排放，但未能彻底解决环境治理中的成本收益错配问题。
按照科斯定理的理性主体假设，上游地方政府主动牺牲经济换取环境改善看似与理论相悖。本文实证证明，经济激励与政治激励共同驱动上游完成协议约定的水质治理目标。一方面，补偿标准越高的区域，政策减排效果越突出，验证经济激励的正向作用；但激励强度越高，经济抑制效应也越强，说明仅依靠财政补偿无法完全覆盖治污成本、发展权损失以及生态服务外溢收益。区分不同补偿合作模式后发现，提升下游相对补偿支付能力，能够以更低经济代价实现更大幅度减排，再次证实经济激励是上游落实治理责任的核心动力。另一方面，不同补偿模式下政策异质性结果显示，中央政府以延期拨付资金形式开展监督干预，是实现减排的关键；而一次性预付补贴模式易陷入 “污染未减少、经济发展受损” 的困境，根源在于监管缺位、政治问责力度不足。此外，地方官员晋升激励相关证据表明，县委书记晋升预期越高、绩效考核压力越大的区域，政策减排成效越显著，证明政治激励同样是生态补偿实现外部性内部化的重要渠道。
本文进一步剖析制度激励如何转化为上游地方政府具体治理举措，以及企业、居民的配套行为响应。为达成协议水质考核目标，上游地方政府加大环境执法力度、划定生态保护空间、推行控污导向土地供给政策、完善污水管网基础设施。系列治理举措倒逼绿色技术创新，推动第二产业绿色转型，以生产端减排为核心路径。从企业广延与集约边际行为来看，环保准入门槛提升、合规成本上涨，使得上游高污染、高耗能企业入驻数量减少、存量污染企业加速退出；同时绿色高新技术企业新增入驻规模有限，区域经济增长新动能培育受阻。存续污染企业为完成治污任务缩减用水投入、减少废水排放，但需投入大量非生产性清洁设备，经营效益承压。居民层面，流域生态补偿带来上游县域人口密度与人类活动强度下降，进一步解释经济增速放缓的成因。同时，本文未观测到产业结构从第二产业向第三产业转型的证据，说明区域多元产业融合发展陷入停滞。
为厘清政策效果的差异化影响因素，本文从政策设计、区域特征两大维度开展异质性分析。第一，仅以水质指标作为补偿核算标准时，政策可实现有效减排；若纳入多目标综合考核，减排效果消失，多任务委托代理框架下的激励扭曲是核心诱因。第二，原有环境治理压力偏弱的区域，生态补偿能够额外释放减排动力，与传统命令控制型规制形成互补。第三，第二产业占比越高的区域，政策带来的经济收缩效应越明显，凸显工业绿色转型面临的现实阻碍。
本文最后检验政策的空间溢出效应，借助三重交互项识别政策对上下游县域的差异化影响，双向交互项捕捉政策对下游地区的单独作用。基准回归与各类稳健检验结果均显示，整体排污与经济增长层面下游县域未受到明显冲击，排除下游地区变动干扰核心结论的可能性。但机制检验发现，存在企业、人口由上游向下游邻近县域迁移的现象。下游缺乏额外深化治污的激励，叠加区域经济发展差距持续拉大，高耗能企业新增入驻、工业废水排放增多、人类活动强度上升，生产端减排成效持续弱化。该结果证明流域整体环境外部性并未完全内部化，暴露政策存在效率与公平双重短板，值得政策优化关注。此外，政策实施区域对未实施区域的空间、流域联动溢出效应微弱，排除对照组样本污染变动干扰实证结果的可能。
研究亮点
本文主要存在三方面边际贡献：
第一，丰富跨界污染治理相关研究，评估一套基于科斯谈判延伸、政府主导的跨区域生态补偿制度。现有文献多验证跨境外部性的存在与成因，针对有效治理方案的实证研究较为匮乏。部分文献提出官员环保考核绑定、流域协调机构、区域强管控政策、打破行政边界等治理路径，但大多局限于命令控制型工具。此类政策仅能保障地方政府完成最低合规标准，缺乏持续优化跨界水质的内生动力，造成规制目标与发展需求脱节。本文引入中国流域生态补偿政策作为研究对象，这一政府主导产权分配机制借鉴科斯定理外部性内部化逻辑。流域沿线企业、居民分布分散，地方政府代表全体利益相关方主动协商签订双边协议；融合科斯谈判与状态依存契约，解决上游水质达标后产权难以清晰界定的难题；中央政府介入保障协议稳定落地与强制实施，为剖析同类政策效果提供独特研究场景。
第二，本文首次全面评估流域生态补偿的环境与经济双重综合效应。现有研究多聚焦政策环境成效，重点分析排污、水质改善情况，较少关注经济冲击与收益分配公平性。若生态补偿无法调和治理成本与收益失衡，补偿资金不足会扭曲利益分配公平性，制约跨界水质长效改善。同时，引入跨区域公平、空间溢出效应分析，突破单一科斯效率分析框架，但相关实证证据十分稀缺。近期仅有两篇相近文献开展相关研究，本文与之存在明显差异：其一，既有文献主分析仅依托新安江单一试点，其余流域分析停留在地级市层面，而政策实际覆盖范围仅为市内部分县域，测算精度受限；本文采用 2007—2020 年县级水污染面板数据，刻画政策精细化影响。其二，本文系统识别政策经济成本来源，为政策优化提供实证支撑。其三，本文采用三重差分模型，缓解政策实施区与非实施区固有差异带来的估计偏误。另一篇相关文献仅验证政策通过点源、面源管控降低氨氮浓度，本文创新点体现在三方面：精准界定县级治理与补偿主体，提升回归精度；完整拆解政策经济影响传导路径，厘清减排效应与经济抑制效应同源，均源自地方政府治理举措与企业居民行为调整；区分不同补偿标准、合作模式、支付方式、考核基准的政策设计差异，细化各类机制对政策成效的影响。
第三，完善生态补偿外部性内部化传导渠道的相关研究。区别于自上而下行政驱动的命令控制型规制、依托市场自愿交易的传统生态系统付费项目，流域生态补偿属于混合型制度安排。已有文献对该特殊产权分配模式开展理论推演，但针对其激励机制的实证证据不足。本文区分经济、政治两类激励，厘清二者共同作用于上游政府行为的内在逻辑：补偿资金保障环境治理经济回报，水质考核目标绑定官员政治收益，双重激励重塑地方政府治理重心，倒逼地方加大水质改善投入。本文同时证实，水质本底条件更优的区域，政策可催生主动治污额外激励；多任务治理目标下资源分配易引发激励扭曲。相关结论为中国及其他国家依托同类制度治理跨界污染提供理论与实践参考。
研究结果
1.基准回归结果
表1汇报基于式(1)估计得到的流域生态补偿政策对污染排放与经济增长的影响。被解释变量分别为工业化学需氧量（COD）排放量对数、县域平均夜间灯光亮度对数。第(1)(3)列为三重差分基准模型，控制县域固定效应、省份—年份固定效应，同时纳入流域生态补偿实施关键影响因素与时间三阶多项式的交互项；第(2)(4)列在此基础上进一步加入气象控制变量。
本文优先采用第(2)列模型作为基准设定，三重交互项WEC×Post×Upstream的估计系数显著为负，说明流域生态补偿能够有效削减水体污染物排放，验证了政府主导产权分配框架下科斯外部性内部化机制的有效性。点估计结果显示，相较于邻近下游县域，实施生态补偿政策后上游县域工业COD排放量下降47.2%。
但第(4)列回归结果表明，该减排效应伴随显著经济成本，上下游区域环境改善收益分配不均。具体而言，政策实施后上游县域平均夜间灯光亮度较下游县域下降22.2%。该结果说明流域生态补偿并未彻底化解环境保护领域成本收益错配问题：上游地区承担控污成本、损失发展权益，却未获得足额补偿。补偿资金不足不仅扭曲政策收益分配格局，还会削弱环境改善成效的长期可持续性。
所有回归设定中，双重交互项WEC×Post系数数值极小且不具备统计显著性，说明政策对下游县域整体污染排放与经济增长无明显作用。为进一步剥离下游区域自身环境、经济变动带来的干扰，本文参照Kantor与Whalley的方法，仅保留下游县域样本构建双重差分模型重新估计。综上，政策冲击仅集中作用于上游县域，观测到的减排效应与经济抑制效应并非由下游污染增加、经济扩张导致，进一步佐证本文三重差分识别策略的有效性。
2.事件研究分析
2.1.事件研究基准估计
本文三重差分模型成立的核心前提为平行趋势假设：若不存在流域生态补偿政策冲击，政策实施区与非实施区上下游县域间相对环境、经济发展趋势应保持一致。尽管政策实施后的反事实结果无法直接验证，但可通过事件研究检验政策实施前的事前趋势是否满足平行特征。
图3基于式(2)绘制政策对污染排放、经济增长的动态效应及95%置信区间。结果显示，无论是工业COD排放还是夜间灯光亮度，政策前置虚拟变量所有估计值数值均趋近于0且统计不显著，证明平行趋势假设成立。反观政策滞后虚拟变量，在经历两期平稳区间后系数显著为负且绝对值持续扩大，说明流域生态补偿能够抑制污染排放，但同时拖累经济增长，政策存在滞后作用。
该动态特征源于区域发展模式绿色转型存在时滞：涵盖企业广延边际的进退厂决策、集约边际的设备改造升级、绿色技术研发等环节。但政策实施第六年起，减排效应逐步消退，而经济抑制效应持续增强并在样本期内始终显著。二者分化表明，高额经济成本支撑的环境治理模式不具备长期可持续性；长期视角下，污染排放将偏离最优均衡水平，违背科斯定理蕴含的效率推论。
由于全国流域生态补偿分批次逐步落地，不同区域政策实施时点存在差异，传统双向固定效应最小二乘估计易因处理效应异质性产生较大偏误。Goodman-Bacon指出，若将晚实施政策样本作为对照组与早实施样本对比，会形成“无效参照组”，致使整体政策效应估计偏离真实值。为在处理效应异质性条件下获取无偏估计，本文采用Cengiz等、Gardner提出的修正型事件研究估计量，适配三重差分框架开展回归。
Cengiz等采用堆叠匹配法，为每一组处理组匹配由从未实施、尚未实施政策样本构成的专属对照组，规避已处理样本带来的估计污染；Gardner则通过插值法为每个处理单元测算反事实产出，参照组选取未实施或待实施政策县域。
2.2.平行趋势敏感性检验
传统事前趋势检验统计功效偏低，易引发估计偏差。为此，本文采用Rambachan与Roth的敏感性检验方法，分析事件研究估计结果对平行趋势假设潜在偏离的耐受程度。按照该方法，将政策实施前最大偏离幅度M的缩放系数设定为0~0.5，在不同偏离水平下构建政策实施后点估计的备选置信区间，测算在事前观测偏离范围内，本文核心结论能够承受的平行趋势最大偏离幅度。
附录图A7汇报平行趋势敏感性检验结果，聚焦政策实施后动态效应显著区间的平均处理效应。结果显示，对数COD排放对应的效应失效临界值M≈0.5，对数灯光亮度对应的失效临界值M≈0.15。换言之，本文观测到的减排效应与经济抑制效应成立的前提是：未来外生冲击造成的趋势偏离幅度分别不超过历史最大偏离的0.5倍、0.15倍。
3.稳健性检验
3.1.工具变量法
尽管三重差分模型、纳入政策选择影响变量能够缓解政策非随机实施引发的内生性问题，但仍存在一类潜在质疑：流域生态补偿政策推行可能与其他未观测、同时影响区域环境与经济的隐性因素相关。为解决该内生性风险，本文选取上下游县域地方官员地缘政治关联作为政策实际处理状态的工具变量。
参照Kong与Liu的研究思路，手工整理样本内全部县委书记（县域最高行政负责人）履历。第一，依托政府官网、地方地方志梳理县委书记任免信息；同一年度多人任职时，保留当年任职时长最长者，与Shen等处理方式保持统一，实现每个县域—年度观测匹配唯一县委书记。第二，通过百度百科采集官员个人基础信息，包含性别、出生年份、籍贯、学历、工作履历。
依托官员籍贯信息构建虚拟变量：政策实施当年，上下游配对县域的县委书记是否同省出生。针对实施流域生态补偿的流域（处理组），上下游配对覆盖流域全部上下游县域；未实施政策的省界县域（对照组），配对选取河流流经的相邻上下游县域，并匹配空间距离最近的已实施流域的政策落地年份作为虚拟政策时点。
同时构建新的政策后虚拟变量：处理组取值与原Post变量完全一致；对照组取值依据匹配得到的虚拟政策年份设定。将上述两个虚拟变量与上下游标识Upstream交互，生成政策处理状态的工具变量。
工具变量合理性论证：乡土亲缘是中国关系型治理的核心载体，同籍贯官员更易形成政治关联、搭建互惠协作网络。流域生态补偿协议由地方政府发起、经多轮磋商落地，若上下游县委书记籍贯同省，政策落地概率显著提升，满足工具变量相关性要求。此外，地方官员地缘关联仅能通过推行流域生态补偿作用于区域环境治理与经济发展，不直接影响被解释变量，符合排他性约束。
表2A栏为一阶段回归结果，工具变量IV系数显著为正，说明该工具变量能够有效预测政策处理状态；工具变量F统计量远高于Stock-Yogo10%最大偏误临界值16.38，排除弱工具变量问题。表2B栏二阶段回归显示，流域生态补偿对污染排放、经济增长的系数持续显著为负，基准结论保持不变。为进一步验证工具变量有效性，本文直接通过简约式回归检验工具变量对被解释变量的影响。
3.2.安慰剂检验
为排除观测到的政策效应纯属随机扰动、验证因果推断统计效力，本文开展随机置换安慰剂检验。具体操作：从全样本中随机抽取县域作为伪处理组，并随机分配政策实施年份，以虚构政策冲击替换原三重交互项，理论上该伪冲击不会对被解释变量产生任何作用。
图4展示1000次随机抽样得到的伪三重交互项系数分布与对应p值。两幅子图的核心估计值均以0为中心正态分布，且与本文基准回归系数（灰色竖直虚线）存在明显偏离，说明识别得到的政策效应并非未观测混杂因素导致，流域生态补偿真实存在削减工业COD排放、压低夜间灯光亮度的双重作用。
3.3.排除干扰政策冲击
为简化正文实证篇幅，多类干扰因素的排除检验详见附录。汇报剔除各类混淆政策冲击后的回归结果，涵盖其他环境规制政策、宏观社会经济政策；在消除上述干扰后，本文核心估计结果依旧稳健。
3.4.其他稳健性检验
（1）更换被解释变量衡量指标
基准回归采用对数工业COD排放量、对数平均夜间灯光亮度衡量污染排放与经济发展。为检验结论是否受指标选取干扰，本文更换被解释变量测算口径：采用第二产业单位增加值COD排放对数（COD排放强度）表征污染水平；采用人均夜间灯光总量对数、单位行政区面积夜间灯光总量对数衡量经济活动强度。
（2）匹配与加权样本回归
三重差分模型虽一定程度缓解处理组、对照组不可比问题，但结合倾向得分匹配（PSM）、逆概率加权（IPW）可进一步提升两组样本平衡性。
第一，采用1:1近邻匹配，以流域生态补偿实施核心影响因素为协变量，为每一个政策实施县域匹配特征最相似的未实施县域，得到匹配后样本。
第二，参照Guadalupe等，以县域是否实施政策为被解释变量、政策实施影响因素为自变量构建Probit模型，测算倾向得分；基于得分对处理组、对照组赋予差异化权重，平衡组间特征。
（3）政策选择变量差异化控制方式
基准模型将流域生态补偿实施关键因素与时间三阶多项式交互，用以缓解政策非随机实施带来的内生性，该设定假设政策选择变量对被解释变量的影响随时间非线性变化。本文更换两种控制方式检验稳健性：一是参照Qi等，将政策选择变量与年份固定效应交互，捕捉年度异质性影响；二是参照Balietti等，将政策选择变量与政策后虚拟变量交互，区分政策落地前后影响差异。
（4）精细化政策冲击月度时长
参照Huang等，对政策后虚拟变量精细化处理，纳入政策启动月份信息构建精准政策冲击变量PrecisePost。政策实施年份内，PrecisePost赋值为(13−启动月份)/12，精准捕捉政策落地时间长短。
（5）模型设定调整
①分组线性时间趋势：潜在担忧为处理组、对照组固有时序差异混淆政策效应。为此在式(1)中加入政策实施标识WEC与时间的交互项，纳入分组线性趋势重新回归。
②县域单独线性时间趋势：第(3)(4)列控制每个县域独立线性时间趋势，估计结果同样无明显变动。
③标准误聚类层级调整：统计显著性与聚类层级高度相关，设置三类聚类方案：(i)省份—年份层面聚类，捕捉同省同年县域残差相关性；(ii)城市×年份双向聚类，允许跨年份市内、同年度城市间残差相关；(iii)县域×城市—年份双向聚类，兼顾县域时序自相关与同城市年度截面相关。第(5)至(10)列显示，所有聚类设定下基准结果均稳健。
④空间相关标准误：采用Conley方法，允许阈值距离内误差项存在空间相关，且空间相关性随距离线性衰减。第(11)(12)列纳入空间相关调整后，核心结论依旧成立。
4.机制分析
上一节实证证明，流域生态补偿政策能够降低上游县域工业COD排放，但同时压低区域平均夜间灯光亮度。然而，政策实现外部性内部化的内在传导渠道、形成环境与经济双重结果的底层逻辑仍有待挖掘。本章首先区分经济激励、政治激励两大路径，检验流域生态补偿是否通过两类机制强化上游地方政府环境治理动力：补偿资金为上游控污带来经济收益，官员考核体系重构则让完成水质协议目标产生政治收益。在此基础上，进一步分析制度激励如何转化为地方政府实操政策，以及企业、居民的配套行为响应。
地方政府是区域环境与经济治理核心主体，在流域生态补偿框架下对企业具备直接规制权限。因此本文先梳理上游政府为完成协议目标出台的各类治理举措，再依次分析企业广延、集约边际行为以及居民行为变化。
4.1流域生态补偿实现外部性内部化的传导渠道
4.1.1.经济激励机制
流域生态补偿是依托科斯外部性内部化逻辑、由政府主导的产权分配制度，其经济激励机制本质是将下游水质改善获得的部分收益转化为拨付上游的补偿资金。政策落地前，流域水环境保护主要依靠命令控制型规制，环境质量底线标准划定上下游初始产权边界；政策实施后，地方政府签订的流域生态补偿协议设计状态依存契约，聚焦超额生态系统服务供给，清晰界定增量环境收益分配规则与上下游权责，缓解产权不完全带来的侵占风险，保障上游能稳定获取水质改善对应的经济收益，进而提升减排动力。
为验证政策依托经济激励机制发挥作用，本文区分不同补偿标准区域开展异质性分析：若经济激励渠道成立，补偿标准越高、激励强度越大，政策减排效应越强。当前流域生态补偿仍以财政转移支付为主，市场化补偿手段应用不足，补偿资金规模可直接表征经济激励强度。本文依据各补偿协议存续期实际拨付资金，在图5中分流域展示补偿规模：柱状图左侧纵轴为补偿受偿方年均中央+下游补偿资金，折线图右侧纵轴为补偿资金占受偿方财政收入比重，不同流域年均补偿额、资金财政占比差异显著。
后续回归构建标准化补偿标准指标作为分组依据：为消除区域经济体量干扰，测算各流域受偿方理论年均最大补偿资金与2010年GDP比值，该流域层面指标反映协议内嵌经济激励强度。以指标中位数为界，将处理组划分为低、高标准化补偿标准两组，分别与对照组结合重新估计式(1)。图6汇报不同分组下三重交互项系数：补偿资金形成的经济激励是流域生态补偿实现减排的核心路径，补偿标准越高，工业COD削减幅度越大。但高补偿标准同步伴随更强的经济抑制效应，说明单一财政补助无法为上游可持续经济增长提供充足支撑，现有补偿标准仅覆盖直接治污成本，未能充分考量发展机会损失与生态服务外溢收益。
理论层面，若下游支付意愿低于上游接受补偿的底线，仅依靠现有水质考核目标与补偿标准无法达成科斯协商共识。由此可见，生态补偿资金带来的经济收益并非上游履约的唯一驱动力，下文进一步检验政治激励机制。
为直观对比补偿资金规模与经济损失，本文开展简易测算。表1基准结果显示，政策实施后上游县域相对下游夜间灯光亮度下降22.2%；叠加双重、三重交互项总效应，上游县域灯光亮度整体下降19.1%。参照Henderson等提出的灯光—GDP最优弹性0.3，对应GDP降幅5.73%。政策实施后处理组上游县域平均GDP为151.521亿元，无政策冲击下反事实GDP为151.521÷0.9427=160.731亿元，政策带来平均GDP损失9.210亿元。样本期内受偿县域共63个，测算得到上游整体GDP损失约580.230亿元；而上游累计获得补偿资金122.768亿元，补偿仅覆盖GDP损失的21.16%。该福利测算进一步证明，上游财政转移支付不足以弥补发展机会损失，也无法完全内部化生态系统服务外溢收益。
以新安江流域生态补偿为例，经验数据显示截至2020年第三轮协议结束，黄山市流域综合治理投入超190亿元，但中央、省级拨付补偿资金仅48亿元。环境治理成本收益长期错配表明，政策优化需重点完善补偿标准体系、拓展多元化补偿模式。
为量化减排带来的环境收益，本文以COD影子价格表征减排节约的社会成本。依据Wu等测算，2001—2015年经汇率调整后全国COD平均影子价格为12000元/吨，测算得到流域生态补偿减排带来上游环境收益63.23亿元。补偿资金与环境收益合计129.091亿元，仍低于测算GDP损失。
本文福利分析存在明显局限：依托影子价格粗略估算的环境收益，与水质改善带来的居民公共健康收益存在较大偏差；同时研究仅聚焦工业点源污染，未纳入非点源污染、发展模式绿色转型衍生的各类社会经济效应。全面测算上述多维收益是未来重要研究方向。
进一步利用生态补偿协议配对模式差异，分析下游相对补偿能力对环境、经济结果的影响，为经济激励机制的作用提供补充证据：当补偿支付方行政层级高于受偿方时，政策减排幅度更大、经济成本更低；下游区域具备更强支付意愿与支付能力，能够充分匹配上游生态保护补偿需求。
4.1.2.政治激励机制
前文实证说明，上游地区履约并非仅依靠补偿资金能否覆盖治污成本与发展损失，该现象看似与科斯定理的主体理性假设相悖，实则反映地方政府决策受多重激励体系约束。换言之，除生态补偿资金外，其他政治因素驱动上游牺牲经济增长完成协议考核目标。
流域生态补偿成效与地方官员政绩考核直接挂钩，形成强化政策落地的政治激励。该政策由地方试点逐步全国推广，治理成效受到中央高度关注，落地成功、模式可复制能够为地方官员带来显著政治收益。在中央监督与政绩考核体系重构背景下，可量化、可核验的环境治理成果不仅提升官员晋升概率，还能为地方争取额外政策资源、强化跨区域协商议价能力。因此政治收益是地方政府决策的核心考量，促使官员在经济增长与污染管控之间做出取舍。
为检验政策依托政治激励渠道发挥作用，本文基于差异化补偿模式开展异质性分析。不同补偿模式在行政隶属、中央财政拨付方式、资金流向等制度维度存在区分，中央介入程度直接决定上层监督力度与政策认可度，与政治激励强弱高度相关。
纵向补偿中，事前、事后拨付模式不仅改变资金到账时间，更直接影响地方政府面临的政治约束。我国环境治理以目标考核为核心，事后纵向补偿融合经济激励与强政治约束，倒逼地方政府全力完成协议水质目标，向中央传递积极落实政策的信号，在跨区域环境治理政绩竞争中凸显治理能力。与之相对，事前纵向补偿属于事前普惠补贴，即便未完成考核目标上游依旧可领取资金，官员政治问责压力偏弱，弱化地方深化环境治理的动力，易滋生中央补贴依赖，抑制地方自主发展活力。横向补偿层面，双向奖惩模式相较单向补偿兼具奖优罚劣机制，经济约束更强，政策激励效果更突出。
按补偿模式分组回归，图7汇报估计结果：污染排放维度，仅事后纵向补偿组合（VD&HU、VD&HB）存在显著减排效应，证明中央监督干预能够压实地方控污责任、强化政治问责；对比系数大小可见，双向横向奖惩机制进一步提升协议履约约束力。经济增长维度，事前纵向补偿是区域经济增速下滑的主要诱因，监管缺位叠加补贴依赖，既无法实现有效减排，又抑制地方经济发展。综上，政治激励机制同样是流域生态补偿实现外部性内部化的关键渠道。
4.1.3.政策核心设计的形成逻辑
本节探究生态补偿协议两大核心设计——补偿标准、补偿模式如何由上下游区域禀赋特征内生决定。实证发现，流域相邻省份上下游经济发展差距越大、下游耗水产业集聚度越高，越容易达成补偿标准更高的协议。简单相关分析证明，生态补偿具备鲜明利益再分配属性：经济激励强度由跨区域产业结构、下游对上游生态服务依赖程度共同决定。
这种由污染受损区域发展需求驱动的科斯协商机制，并非中国独有，是全球多数流域生态系统服务付费项目的共性特征。地方自主协商形成生态服务货币化定价、补偿规模与契约条款，说明这套政府主导产权分配制度具备准市场化特征。
4.2.减排效应与经济抑制效应的形成来源
4.2.1.地方政府环境规制与减排策略
本节分析上游地方政府如何将经济、政治激励转化为具体政策工具，厘清政策减排与经济承压的底层机制。
（1）环境规制强度
政府环境规制松紧是企业排污、治污决策的核心变量。中国实行中央监督与环境分权并行体制，地方政府执法力度直接决定环境政策落地效果。因此本文检验流域生态补偿协议水质要求是否推动地方强化执法，进而实现减排。
参照Li等，依托北大法宝司法案例数据库，以环保行政处罚案件数量衡量地方规制强度。表3第(1)列结果显示，政策实施后上游地方政府环保行政处罚频次、处罚力度同步提升，倒逼排污企业削减污染物。企业合规成本抬升后，会通过绿色技术创新平衡规制压力与长期发展。
（2）减排路径选择
规制收紧叠加绿色技术创新，上游县域通过何种路径削减工业COD排放？本文从全过程污染治理视角区分两类减排模式：一是缩减生产规模减少污染物产生（被动低效减排）；二是主动开展治污改造，细分为生产源头过程减排、末端治理设施处理（主动高效减排）。
参照Qi等，采用第二产业单位增加值COD产生强度表征生产过程减排水平，COD去除率表征末端治理力度；第二产业增加值（SGDP）反映生产规模变动。
表3第(2)—(4)列估计结果显示，上游县域主要依靠生产源头过程减排实现污染削减，源于存量企业清洁生产工艺、高效设备普及，叠加绿色友好型企业入驻。源头减排相比末端治理需要更高技术改造投入，与政策激励绿色创新的结论相互印证。
值得注意，第(3)列双重交互项WEC×Post系数显著为正，说明政策实施后下游县域COD产生强度上升。尽管基准回归与稳健性检验证明下游整体污染物总量无显著变化，但源头减排成效明显弱化。下游依托上游供给的优质水资源作为生产要素，缺乏主动升级清洁生产工艺的动力；全流域统一生态补偿机制尚未落地，下游更远区域未纳入科斯协商联盟，下游区域带来的负面环境冲击无法有效对冲，由此产生效率损失与公平性缺陷，值得政策重点关注。
综上，流域生态补偿推动上游强化环境规制、激励绿色技术创新，促使第二产业以源头过程减排为核心实现绿色转型。
4.2.2.地方政府空间规划与土地供给策略
除直接管控排污行为外，上游政府可通过空间规划、土地供给调整引导区域发展模式转型，改善流域水质，该类举措在环境规制退出后仍具备长期持续作用。
（1）国土空间规划
国土空间规划是地方政府调控人口、资本、产业空间布局的基础工具，直接决定区域发展路径。地方政府依据资源环境承载力、土地开发适宜性划定生态、农业、城镇三类空间。为完成协议水质目标，上游政府扩大生态空间、压缩城镇建设空间，通过生态修复提升流域生态自净能力。
参照Wang等分类标准，依托MODIS土地覆盖产品测算林地、建设用地总面积与占比。表4A栏结果显示，政策实施后上游县域林地面积、林地占比同步提升，建设用地占比下降；下游县域建设用地占比上升。该结果说明上游依靠林地水源涵养、水质净化功能稳定流域生态，但压缩城镇开发空间；下游开发强度提升，土地用地需求扩张。
（2）土地出让供给
我国土地制度实行所有权与使用权分离，地方政府垄断国有土地出让权，土地使用权出让成为地方获取财政收入、推动经济建设的核心抓手。面对流域生态补偿控污约束，政府通过调整土地供给规模、用地类型匹配环境治理目标。
依托中国土地市场网完整出让地块数据，将土地划分为住宅、商服、工业用地；参照Xie&Yuan、《2010国民经济和社会发展统计公报》《高技术产业（制造业）分类（2017）》，依据行业代码将工业用地细分污染高耗能、清洁高新技术两类。本文分别检验政策对县域土地出让总面积、单地块出让价格的影响。
表4B栏出让总量结果：上游商服用地出让规模显著下降，第三产业活力减弱，抑制经济长期增长；工业用地出让总面积无明显变动，但污染、高耗能企业用地出让面积大幅收缩，体现地方政府以土地供给调控污染、推动二产绿色转型的治理思路。下游县域土地、住宅用地出让规模扩张，人类活动强度提升。
总结：上游地方政府出台控污导向的空间规划、土地资源配置政策，配套民生类环保基础设施建设，提升环境治理能力，但同时压缩发展空间、削弱经济增长动能。
4.2.3.企业广延边际进退厂行为
地方政府收紧环境规制、出台控污型土地供给策略，直接改变企业广延边际决策。市场准入门槛抬升、环保标准收紧，一方面降低新企业入驻意愿；另一方面存量污染企业合规成本上涨，被迫退出或跨区域搬迁。
依托市场监管总局企业注册行业代码，沿用土地分析的产业分类标准识别企业类型。参照Li&Wang，被解释变量为企业新增数量时，控制2007年基期各县存量企业累计数与年份固定效应交互，规避初始产业集聚对新企业入驻的干扰；被解释变量为企业退出数量时，纳入当年存量企业规模，消除基数干扰。
表5回归结果：上游污染、高耗能企业新增数量显著减少，存量污染企业退出规模扩大，企业广延边际调整是政策减排的重要来源。企业是就业创造、经济增长的核心载体，该调整路径同时解释政策的经济抑制效应。与此同时，生态补偿难以吸引清洁、高新技术企业落地，上游缺乏新增经济增长动能。下游县域高耗能企业新增数量显著上升，与前文COD产生强度提升结论相互印证，证明政策存在跨区域企业搬迁溢出效应。
从科斯理论视角，下游远端区域未纳入协商联盟，全流域外部性无法完全内部化，污染产业仅发生空间转移而非彻底消除。
4.2.4.存量企业集约边际经营行为
前文已识别县域层面政策带来的污染与经济变动，但存量企业内部生产经营调整机制尚不清晰，本节从微观企业层面检验政策效应。
（1）污染排放与治污投入
依托覆盖全规模、全行业全国税收调查数据库，区分二产、三产企业，第二产业内部再划分污染、清洁企业，全部回归控制企业、二位行业—年份、省份—年份固定效应与企业层面控制变量，标准误聚类至县域。
表6A栏第(1)—(5)列为企业废水排放回归结果：上游企业废水排放量显著下降，减排集中于第二产业、污染型企业，从微观存量企业视角解释政策减排机制。下游二产、清洁企业废水排放显著上升，印证下游环保治理动力弱化。企业废气排放作为安慰剂检验：流域生态补偿协议无空气质量考核要求，涉气企业对水污染贡献极低，第(6)列显示政策对废气排放无显著作用，与理论预期一致。
基于减排路径分析框架，聚焦实现减排的第二产业企业，从源头过程减排、末端治理两方面分析治污行为。表6B栏第(1)—(3)列显示，上游污染企业生产用水投入下降；用水增加通常伴随废水、污染物同步上升，说明存量企业采用节水高效清洁工艺，实现源头过程减排。
第(4)—(6)列出现看似反直觉结果：政策实施后上游二产、污染企业废水处理设施运营投入下降。结合企业整体治污行为综合判断，源头减排从根源减少污染物产生，终端待处理污水总量降低，污水处理设施运营成本随之下降。与之相反，下游污染企业主要依靠末端设施处理污染。
（2）经营绩效
从产出、投入双维度检验生态补偿对存量企业经营表现的影响。表7A栏利润结果：上游企业利润总额下滑，从集约边际层面抑制经济增长；盈利下滑主要集中于第三产业企业，与前文服务业活力不足结论匹配。第二产业整体利润无显著下降，但污染企业经营承压，主要源于非生产性清洁设备资本投入增加。下游污染企业利润总额上升，依托上游优质水资源获得生产要素红利；清洁企业利润下滑，体现市场竞争下的挤出效应。
表7B栏以企业新增固定资产表征要素投入，对0值占比过高的变量采用反双曲正弦变换。结果显示，政策推动上游企业固定资产投资扩张，增量集中于第二产业、污染企业，对应清洁生产设备改造投入；下游企业新增固定资产收缩，优质水资源替代部分生产、治污设备投入，形成要素替代效应。
5.异质性效应分析
生态补偿政策成效受多重外部条件约束，本章基于政策设计、区域禀赋开展多组异质性检验，识别政策发挥作用的边界条件，重点分析协议考核目标多元化是否引发地方政府注意力偏移，区域环境规制压力、产业经济结构如何调节政策冲击。
5.1.激励扭曲：不同补偿考核基准下的异质性
补偿考核基准是判定协议目标完成与否的标尺，不同基准设置会产生差异化政策效果。流域生态补偿核心目标为水质改善，多数协议以考核断面水质作为唯一补偿基准；部分协议为实现多维生态收益，将水量等指标纳入考核体系，水量是下游经济发展、居民基本用水保障的基础。
多任务委托代理框架下，地方官员面临多重考核任务时，会向目标清晰、短期收益更高的任务倾斜，忽视隐性次要任务。若激励结构、激励强度设计存在缺陷，官员资源会过度向边际净收益最高的任务倾斜，偏离政策原始目标。综合型考核基准迫使上游在多任务间权衡，实质上放松水质改善约束，削弱政策减排效果。
5.2.政策互补性：区域环境治理压力异质性
本文检验生态补偿能否弥补命令控制型规制短板——传统强制标准仅能保障底线治理，难以激励地方开展超额环境提质。区分不同环境治理压力区域，识别政策差异化效果。
自“十五”规划起，主要污染物减排目标纳入省级规划考核指标，水污染治理领域各五年规划对各省设置差异化COD减排约束，污染严重、经济发达省份考核标准更严苛。环境绩效评价内嵌行政问责、惩戒机制，高COD减排目标省份地方政府治理压力更大，天然具备主动控污动力并向下传导约束。这类区域原有水质提升空间有限，因此预期流域生态补偿减排效应更弱。
手工整理各省“十一五”“十二五”“十三五”官方规划文件，构建两类治理压力指标：Pressure1为县域所属省份规划COD减排目标速率；Pressure2为二元虚拟变量，省份减排目标≥全国均值取1，反之取0。结果显示，原有环境治理压力越低的区域，流域生态补偿减排效应越强，同时经济抑制冲击更突出。说明在水质基础条件更好的区域，生态补偿能够形成额外减排激励，有效破解地方完成硬性考核后缺乏提质动力的难题，与命令控制型环境规制形成互补。
5.3.转型约束：区域二产依赖度异质性
前文机制分析表明，面对水质改善约束，上游县域侧重第二产业绿色转型，而非发展第三产业。若区域长期依靠第二产业支撑经济，经济路径依赖、资产锁定会大幅抬升产业转型升级成本，包括污染企业经营亏损、市场准入收紧、企业退出增加，短期冲击经济增长与财政收入，甚至诱发结构性失业。因此第二产业依赖度越高的区域，绿色转型阻力越大，经济下行压力更显著。
6.空间溢出效应
本文基准识别策略能够捕捉政策实施区内部上下游之间的溢出效应，已证实企业、人口由上游向下游邻近县域搬迁；但仍存在核心隐患：政策是否对未实施生态补偿的外部区域产生溢出，一旦存在则违背稳定单位处理值假设（SUTVA），造成政策效应估计偏误。
本文从空间邻近、流域水文连通两个维度，检验流域生态补偿是否对非实施区产生溢出冲击。逻辑如下：若存在跨区域溢出，距离政策实施区越近的县域受影响越强（企业、居民迁移成本最小）；水文连通意味着相似水环境、规制条件，企业更倾向于在同一流域内搬迁，而非跨流域转移。采用两套识别方案检验：
第一，样本剔除全部政策实施县域，对比政策落地前后，距离实施区100km、150km、200km范围内邻近非实施县域与其他非实施县域的污染、经济差异。为三类邻近组匹配对应政策时点，与距离最近实施县域同步。表8A栏第(1)—(6)列结果显示，新建双重交互项Neighbor×NewPost系数全部不显著，不存在实施区向周边非实施县域的溢出效应。
第二，剔除距离实施区100/150/200km范围内邻近非实施县域，构建纯净对照组重新估计式(1)。表8B栏第(1)—(6)列系数规模、显著性无明显变动，证明对照组受溢出污染干扰不会扭曲核心结论。
进一步识别与政策实施流域存在水文连通的非实施县域（同流域干流支流、共用水系，如赤水河流域、滁河长江支流），重复上述两步检验，表8A栏第(7)(8)列、B栏第(7)(8)列结果依旧无显著溢出。
针对具备搬迁迁移动机的企业、居民，本文检验政策对邻近、水文连通县域企业进退、人类活动强度的影响，政策引发的企业、人口向对照组流动规模极小。
综合全部结果，政策实施区向非实施区不存在显著空间溢出。潜在解释：实施政策的下游县域经济发展水平更高，依托上游优质水资源形成产业集聚与综合比较优势，相比外部非实施县域对上游企业、居民吸引力更强；同时上游受强规制约束的企业多为耗水型产业，水资源生产要素锁定效应显著，相比搬迁至内陆缺水区域，沿流域向下游转移是最优选择。
研究展望
本研究虽具备相应理论贡献，但仍存在若干不足之处，也由此衍生出多条后续研究方向。从政策设计与优化完善的视角来看，流域生态补偿政策的实践经验可为各国政策制定者提供重要参考。这套产权分配机制能够顺利落地运行，核心在于地方政府作为辖区内全部利益相关主体的代表参与协商。地方政府代表辖区主体磋商并签订补偿协议，搭建跨行政区合作契约关系，规避了上下游利益主体单独谈判带来的巨额交易成本与搭便车难题。在此基础上，依托地方政府自主协商形成的契约条款，将生态系统服务价值货币化，使市场机制能够参与资源配置。产权制度需要具备公信力的权威主体约束侵权行为、化解利益纠纷，因此政策初期中央政府的统筹协调、纠纷仲裁与全过程监督至关重要。在传统命令控制型规制仅能倒逼地方完成最低合规标准、难以催生额外治理动力的背景下，中央层面的适度干预能够有效推动地方建立互惠合作机制。此外，状态依存型契约将产权配置与明确的考核指标绑定，同时发挥补偿资金蕴含的经济激励、政绩考核带来的政治激励双重作用，使整套机制以目标达成为核心。该制度设计不仅解决了上游出境水质已达标前提下生态服务产权难以清晰界定的痛点，还能充分激励上游地方政府主动开展环境治理。最后，依托国家自动监测站点水质数据开展履约考核，保障评估结果精准客观，也印证了政策必须依托权威、不可篡改的监测数据，杜绝人为数据操纵行为。
除上述可复制推广的实践经验外，本文也提出政策优化的核心方向，以期在高效治理跨境污染的同时推动区域协同发展。
第一，兼顾环境长效改善与经济稳定增长，补偿标准需全面覆盖控污成本、发展权益损失以及生态系统服务外溢收益，精准匹配环境治理的成本与收益。补偿模式也应从单一财政资金补助，转向多元协同模式，强化上下游合作、实现利益均衡共享，例如共建工业园区、绿色技术成果转化、人才协作、培育生态产业运营主体等，最终形成优势互补、互利共赢的发展新格局。以2023年皖浙签署第四轮新安江流域生态补偿协议为例，该协议针对补偿资金不足、市场化多元补偿方式应用有限等长期痛点作出调整：提高补偿资金总规模，建立与两省年度GDP增速挂钩的动态调整机制；拓展多种跨省合作路径，将产业协同、人才合作成效纳入履约考核体系。此外，为避免地方产生政策约束弱化、补贴依赖等问题，中央预付式转移支付应择机逐步缩减乃至取消。
第二，实证结果表明，仅以水质单一指标作为补偿考核基准时，流域生态补偿能够发挥减排作用；若纳入多维度综合指标，减排效应则会消失。该结论说明，多任务考核框架下地方官员的策略性取舍，会削弱生态补偿机制的核心治理目标。因此，当水量、水生态、供水安全等更广范围的生态系统服务价值纳入补偿考核体系时，需重点优化激励结构设计，合理设置各指标权重并配套动态调整机制。
第三，本文测算证实流域生态补偿政策存在跨实施区域空间溢出效应。下游地区享受优质水资源红利，却缺乏进一步提质减排的内生动力；政策实施后，下游高耗能企业入驻增多、第二产业废水排放量上升，企业生产端减排成效持续弱化。针对该问题，我国近期提出建立重点流域统一生态补偿机制：各省份补偿资金收支规模由省界断面水质变化、全省年度平均水质同比变动共同确定，同时保留地方自主协商、落地跨省流域生态补偿方案的空间。这一政策革新为持续提升流域水环境质量、增强流域长效环境治理能力提供了可行制度方案。
初审：徐娴雅
审核：徐彩瑶
排版编辑：严 露
文献推荐人：严 露
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