专家解读 | 段德罡：立足城乡融合，推进农业农村现代化|乡村|农业农村|县域|城乡融合|城镇化|段德罡|现代农业

导读

近日，国务院印发《加快农业农村现代化“十五五”规划》，明确了“十五五”时期加快农业农村现代化的思路目标、重点任务和政策措施。为深入学习贯彻《规划》精神，中国城市规划学会特别推出【农业农村现代化“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。邀请多位专家学者围绕统筹优化村镇布局、全域土地综合整治、乡村人居环境整治、基本公共服务供给等核心议题，从规划引领、城乡融合、小城镇发展、耕地保护等多元视角展开深度解读，为《规划》落地实施贡献规划智慧。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

本文字数：4832字

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作者

段德罡，中国城市规划学会乡村规划与建设分会副主任委员，西安建筑科技大学建筑学院教授

近日，国务院印发的《加快农业农村现代化“十五五”规划》（后文称“规划”），立足中国式现代化全局和成色，明确指出“十五五”时期是基本实现农业农村现代化的关键攻坚阶段。“规划”锚定农业强国建设总目标，以乡村全面振兴为总抓手、“千万工程”经验为引领，擘画了“三农”领域未来五年高质量发展路线。其中，坚持农业农村优先发展、坚持城乡融合发展，既为夯实中国式现代化发展提供了的顶层设计，也为破解乡村发展不均衡、激活农业新质生产力的行动纲领。“规划”强调守牢粮食安全、防止规模性返贫两条底线，并围绕科技赋能农业、绿色低碳转型、产业提质增收、乡村宜居善治四大核心方向系统布局，提出统筹发展科技、绿色、质量、品牌四大现代农业，一体推进农业产业升级、农民增收致富、人居环境提质、乡村治理增效的发展路径。

中国式农业农村现代化，绝非乡村侧的孤立发展或将城市发展范式复刻于乡土，而是让城乡在同一发展体系内重构社会关系、重塑功能分工，实现等值共生、双向赋能。基于城乡规划学科的实践关切，立足团队深耕乡土实践凝练的城乡等值共生、共同缔造、存量活化、差异化乡土营建的认识，从城乡要素融合、农业产业现代化、乡村人居建设、基层治理创新四个维度，拆解政策实施逻辑、研判落地实践路径，剖析规划如何通过系统性改革补齐农村发展短板，推动农业提质、农村宜居、农民富裕协同共进，确保政策目标转化为乡村全面振兴的实效成果。本文尝试搭建一个以城乡融合为总体支撑、县域功能片区化统筹为实施路径的三农现代化分析框架：以城乡融合破解二元割裂困境，以县域三大功能片区统筹锚定差异化发展赛道，而将农业农村现代化拆解为乡村产业现代化、乡村人居空间现代化、村民主体与乡村社会现代化三大递进维度。其中，产业现代化旨在激活乡村发展动力，依托城乡网络节点优势与片区功能定位扩容本土就业；人居空间现代化作为发展载体，以存量资产盘活替代粗放式财政增量投放；村民主体与乡村社会现代化锚定人本内核，依靠全过程共同缔造实现人的现代化与乡土治理秩序现代化。三者依托县域功能分区形成差异化落地路径，共同构筑可持续的农业农村现代化体系。

一

总体支撑

立足县域功能分区推动城乡融合，

重构全域共生现代化格局

城乡现代化本质是社会关系、要素关系、功能关系的系统性重构，唯有打破城乡社会、制度、空间三重边界，依托县域主体功能分区统筹布局，才能形成双向赋能、价值平等的城乡共生共荣格局，这亦是贯穿“规划”全篇的底层逻辑。

城乡共同现代化首先落脚于城乡社会关系的重构，即以城市存量提质与农业转移人口市民化双向联动倒逼城乡转型。“规划”指出依托城镇化片区有序吸纳乡村剩余劳动力进城安居就业，依法保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持相关权益自愿有偿退出，从制度层面消解农民进城的后顾之忧。农民有序市民化不仅是乡村人口外流，而是倒逼小农模式转型、优化城乡资源配置、重塑工农社会关系的结构性变革。大量乡村人口向城镇片区集聚，既优化城市人口与产业结构，又破解乡村人地细碎化难题，为农业适度规模经营、特色片区资源整合腾出发展空间，在人口双向流动中搭建起城乡互通、利益相连的新型社会关系。

数字技术进一步重塑城乡要素流通，并呈现扁平化网络格局，彻底打破传统中心-边缘的城乡层级结构，城镇与不同功能定位的村庄均成为城乡产业、物流、数字流通网络中的节点。依托城乡网络化联动和县域三大功能片区，即实现呈现联动发展，由促进片区错位分工、要素互通，为差异化推进农业农村现代化提供方向。中心城市集聚科创、金融、消费集散功能，县域城镇化片区承接城市产业与人口外溢，农产品主产区保障粮食安全供给，生态文化特色片区输出生态康养、民俗文旅产品。规划全面部署数字乡村、数商兴农、县域客货邮一体化工程，借助城乡网络化分工消解地理区位约束，让不同功能片区的乡村突破区位壁垒，将自身资源禀赋转化为市场化价值。

以县域作为城乡融合基本统筹单元，立足主体功能定位划分片区、统筹村镇布局，是本轮规划精准施策的关键抓手。“规划”支持相邻村庄以片区为单元实现规划共绘、设施共建、服务共享。因此，针对城镇化片区、农产品主产区、生态文化特色片区分类明确发展优先级，统一布局城乡基础设施与公共服务，既规避重复建设的资源浪费，又为产业、人居、社会三大维度的乡村现代化筑牢制度与要素根基。最终，以县域为统筹单元城乡一体化布局，以功能片区差异化施策破同质化内卷，让每一片乡土依托禀赋找准现代化发展道路。

二

动力转型

依托县域功能分区推动产业现代化，

以多元业态实现村民充分就业

产业现代化是乡村现代化的核心，其核心目标是丰富业态、扩容本土就业场景，从根源上化解乡村空心化危机，这一价值导向与“十五五”时期县域富民产业、三产融合发展的政策导向高度契合。乡村产业现代化不能困于一亩三分地的种养循环，要借城乡数字流通网络延伸全产业链，用多元业态托起本土充分就业。立足县域三大功能片区差异化定位，各地锚定主导产业方向，走出适配自身禀赋的产业富民路径。

城镇化片区依托区位优势，主动承接城市（镇）产业、人口、服务外溢，重点发展仓储物流、城郊休闲、社区配套服务业，同步推进就地城镇化，吸纳本地劳动力就近从事商贸、物业、文旅服务类工作，最大化发挥片区人口集聚的就业承载能力；农产品主产区坚守国家粮食安全底线，以现代农业为主导产业，通过土地规范流转整合细碎耕地，大力扶持家庭农场、农民专业合作社发展，引导传统散户小农向职业化农庄转型，配套发展农产品初加工、冷链仓储产业，延伸农业产业链条，培育新型职业农民队伍，在规模化现代农业中稳定农业就业岗位；生态与文化资源富集的特色片区，以现代农业为发展基底，深度盘活乡土生态、非遗民俗、传统村落资源，发展乡村研学、生态康养、乡土手工艺等融合业态，借助农村电商打通城乡消费通道，把乡土特色资源转化为富民产业，拓宽灵活就业、自主创业渠道。

产业现代化进程中，通过新型农业经营主体联农带农机制、乡土工匠技能培训、返乡创业贴息扶持等政策，搭建覆盖青年、妇女、中老年群体的多层次就业体系，完善务工薪酬、股权分红、资产收益多元增收模式，让县域不同功能片区产业发展红利本地化、惠及村民、村庄，以充分就业激活乡村内生发展活力，实现产业现代化与人的协同发展。

三

载体升级

功能分区导向下的人居空间现代化，

以存量资产盘活实现可持续营建

既往乡村建设“重新建、轻运营、重投入、轻管护”。经过多轮乡村建设，农村沉淀大量闲置校舍、老旧村部、空置农房、低效农田水利、集体闲置建设用地等存量资产。新时代乡村人居空间现代化，则需聚焦历年财政投入沉淀的存量资源活化利用，构建“财政精准赋能+内生存量造血”的双轨发展模式。这与规划中农村集体产权改革、闲置资源盘活、基础设施长效管护的政策导向高度契合。唯有告别财政粗放式增量新建的老路，立足不同县域功能片区精准盘活在村沉淀的存量资产，才能破解设施闲置、运维缺位的治理顽疾，推动乡村可持续现代化。

城镇化片区重在盘活集体经营性建设用地、闲置商业物业、老旧厂房，通过租赁、入股等方式承接城市配套产业落地，同步统筹城乡路网、供水、环卫等市政设施一体化运维，依托片区人口集聚优势实现存量公共设施高效利用；农产品主产区聚焦盘活碎片化耕地、老旧灌溉水利设施、闲置农业配套用房，通过全域土地综合整治推进连片适度规模经营，对老旧农田基础设施进行提质改造，以存量空间优化保障现代农业规模化发展需求；生态文化特色片区侧重活化古民居、传统公共院落、闲置乡村工坊等乡土存量空间，在严守风貌管控、生态保护底线前提下，改造为民宿、研学基地、非遗体验场馆，以微介入、低干预的更新模式留住乡土空间肌理。

人居现代化实践中，各地将存量资产运营产生的集体收益按比例划入基础设施长效管护专项资金，彻底扭转过去财政一次性建设、后期运维资金缺位的困境，推动乡村人居环境从阶段性整治转向常态化可持续运营，让不同功能片区的乡村在存量更新中实现宜居空间现代化。

四

本质内核

村民主体性赋能下的乡村社会现代化，

以共同缔造实现乡土治理转型

村民主体性是乡村发展建设的核心落脚点，乡村现代化的核心是产业兴旺、环境宜居，本质是人的现代化，唯有守住村民主体性，才能避免物质繁荣之下的乡土社会空心化。“规划”通过顶层赋权，强调将村民全过程参与、决策、监督、收益机制嵌入县域功能片区规划、产业布局、存量盘活、人居整治全流程，以推动传统乡土社会向现代共治型乡村转型。

在城镇化片区、农业主产区、特色资源片区的规划编制阶段，村庄发展定位、项目落地、资产盘活方案均须经村民代表大会审议通过，全面落实村务、财务、集体资产运营公开制度，保障村民对片区现代化建设的知情权与决策权。依托集体产权制度改革，全域推行资产股权量化到户，让村民以股东身份共享产业发展、存量盘活带来的收益，以利益绑定激发群众共建共治的内生动力。外出务工村民成为城乡要素互通、片区联动发展的纽带，留守村民则是片区产业运营、资源管护、文脉传承的核心主体，通过新型职业农民、乡土工匠系列培训，持续培育村民市场意识、公共责任意识与集体协作能力。

乡村社会现代化转型中，结合片区功能定位修订适配的村规民约，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，在城镇化片区完善社区化治理机制，农业主产区搭建农业互助共治平台，特色文化片区依托村民自治守护乡土文脉。让村民从乡村建设的旁观者转变为决策者、建设者、受益者，以基层自治激活乡土内生治理活力，最终实现村民综合素质、乡村治理体系、乡风文明全方位现代化。

结语

基于城乡共生、县域片区差异化发展、村庄资产存量活化和村民主体性四大核心价值审视“十五五”农业农村现代化规划，本轮农业农村现代化规划构建起以城乡融合为总体目标、县域功能片区化统筹为实施路径、产业现代化为动力、人居空间现代化为载体、村民与乡村社会现代化为内核的五位一体发展体系。其立足城乡人际关系重构、数字网络节点分工、县域功能分区三大时代特征，纠正了城乡割裂、产业单一、增量依赖、主体缺位的传统发展建设方式弊端。“十五五”时期，按照城镇化片区、农产品主产区、特色资源片区三类空间精准匹配发展路径，着力产权改革、存量盘活、共同缔造激活乡村内生要素，推动农业农村从外在硬件建设迈向产业、空间、社会与人协同进阶的系统性现代化，最终实现农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足的和美乡村建设目标。

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