导读
近日，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称“《规划》”），对“十五五”时期安全生产、防灾减灾救灾等工作作出部署。为深入学习贯彻《规划》精神，凝聚行业共识，中国城市规划学会特别推出【现代化应急体系建设“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。诚邀多位专家学者建言献策，推动规划理论与应急实践深度融合，以规划智慧赋能《规划》高质量落地。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。
本文字数：4628字
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作 者
刘婷婷，中国城市规划学会城市安全与防灾规划专业委员会副主任委员、工程规划专业委员会委员，上海同济城市规划设计研究院有限公司韧性安全发展研究中心常务副主任，正高级工程师
戴慎志，中国城市规划学会工程规划专业委员会副主任委员，住房和城乡建设部科学技术委员会城市安全与防灾减灾专业委员会副主任委员，同济大学教授，上海同济城市规划设计研究院有限公司总规划师
2026年5月30日，国务院印发《关于印发 <现代化应急体系建设“十五五”规划> 的通知》（国发〔2026〕15号），要求到2030年，我国应急管理体系和能力现代化建设取得明显进展，以事前预防为主的治理模式有效建立；明确“突出风险源头管控，加快治理模式向事前预防转型”重点任务。根据《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称《规划》）要求，本文就“国土空间规划如何落实灾害风险源头管控”谈一谈相关体会。
1
防灾减灾救灾要
加强灾害风险源头管控
我国是世界上遭受自然灾害最为严重的国家之一，防灾形势异常严峻，并且大灾、巨灾引发的链发次生灾害层出不穷。灾害的形成和发生往往是致灾因子、承灾体和孕灾环境共同作用的结果。通过科学的手段，对致灾因子、承灾体和孕灾环境开展事前预防、源头管控，将灾害风险消除在“萌芽状态”，可有效切断灾害链发生传播的可能，降低灾害风险程度，减轻灾害损失。
《“十四五”国家应急体系规划》将“坚持预防为主”作为六项原则之一，将“防范化解重大风险，织密灾害事故的防控网络”作为重点任务；《“十四五”国家综合防灾减灾规划》明确要求“强化源头管控，健全防灾减灾规划保障机制”；经历了五年的发展和建设后，《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称《规划》）作了进一步明确，将建立“事前预防为主的治理模式”作为规划目标，明确“突出风险源头管控，加快治理模式向事前预防转型”重点任务，提出“健全源头管控机制”“加强监测预报预警”“提升本质安全水平”“打造安全韧性城乡”四项工作要求，为我国现代化应急体系发展建设践行“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念、防范化解重大灾害风险，明确了具体方向和要求。
2
灾害风险源头管控的核心是
自然灾害综合风险空间管控
随着全球气候变化加剧，灾害愈发呈现出突发性、多样性、复合性、链发性等特征，且灾害的发生具有空间特征。国土空间是致灾因子直接作用以及各类承灾体（如建筑房屋等）的物理载体，对致灾因子和承灾体开展自然灾害综合风险空间管控，是灾害风险源头管控的重要方面。
自然灾害综合风险空间管控是以有效规避和抵御灾害风险为目标，基于各区域发展需求，针对不同等级自然灾害综合风险管控区域的灾害风险类型和风险程度以及综合减灾能力水平等，从国土空间规划、项目选址建设等方面，优化承灾体和防灾减灾救灾设施的空间布局，科学提升承灾体的设防能力，加强灾害隐患治理，提高灾害风险源头管控能力和灾害风险治理水平。
3
国土空间规划是开展
灾害风险源头管控的关键环节
近些年，根据我国相关政策、标准和规划文件要求，“五级三类”国土空间规划需包含安全底线、安全格局、安全韧性提升等规划内容。《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》提出“划定自然灾害风险防控等控制线应对气候变化”“强化灾害源头管控”“增强城镇空间安全韧性”“增强城市绿色开放空间系统避灾功能”“统筹布局应急储备保障空间”等规划要求。2024年1月1日起实施的我国土地管理行业标准《国土空间综合防灾规划编制规程》明确了在规划编制中聚焦对各类主要灾害风险区、灾害风险控制线、防灾空间、防灾设施和灾害防治项目的规划安全和管控要求，这对提升国土空间安全韧性水平起到了保障和促进作用。
《规划》提出“完善自然灾害综合风险空间管控制度，将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中。”明确了国土空间规划在完善自然灾害综合风险空间管控制度的关键地位，同时，也进一步明确了国土空间规划应充分体现安全韧性要求。为此，国土空间规划可从以下几个方面加强灾害风险源头管控、贯彻安全韧性要求。
第一，衔接灾害综合风险评估。灾害风险评估是制定国土空间规划对策的基础和依据。《规划》提出“加强自然灾害综合风险和减灾能力评估，深化综合风险普查数据成果更新应用”“加强自然灾害风险图、防治区划图等与国土空间规划的衔接。”目前，各级国土空间总体规划和第一次全国自然灾害综合风险普查成果均已完成，但两者的数据衔接机制尚未明确。为确保国土空间规划精准施策，需加强各级各类国土空间规划与灾害风险普查成果的衔接机制和技术研究。
第二，明确国土空间安全底线。强化灾害源头管控需树牢底线意识，明确国土空间的安全底线。如划定各类灾害以及综合灾害的高危险区，作为各类规划建设应避让的区域。目前各级国土空间总体规划已经明确了洪涝灾害风险控制线、地质灾害高危险区等，划定城镇开发边界应首先避让这些区域，这对保障城镇安全选址起到了重要作用。但是，目前的国土空间安全底线的划定还存在灾害种类不齐全、覆盖范围不完整、数据更新不及时、综合风险未体现、管控规则不清晰等问题。近期，为加强自然灾害综合风险空间管控，突出底线约束，应急管理部正组织制定完善自然灾害综合风险空间管控机制，研究基于全国第一次灾害综合风险普查和国土空间规划成果，划定自然灾害综合风险重点管控区，作为国土空间安全管控的底线，分区分类制定空间管控规则和措施，推进将其纳入国土空间规划及各类建设规划中。
第三，合理提高灾害设防标准。气候变化趋势下极端天气事件频发，伴随我国城镇化水平的不断提升，高密度城镇建设和高密度人口的聚集，以及房屋和基础设施老龄化等问题，一旦发生超标准灾害，其风险程度、影响范围和灾害损失将超出历史预期。国土空间规划应树牢极限思维，及时研判极端灾害情景下国土空间的承载能力上限，合理提高各类承灾体的设防标准和安全建设水平。首先，国土空间规划应结合相关涉灾主管部门要求，确定防震减灾、防洪（潮）治涝、山洪和地质灾害防治、海洋灾害防治等设防标准，考虑多灾种并发、链发等复合影响，综合确定设防标准。其次，需保障重要基础设施和公共设施的本质安全水平，适度提升生命线系统设施的设防标准，补足短板，提升其功能韧性；对学校、医院等民生设施进行抗震加固；加强“平急两用”公共基础设施的建设和应急转换能力提升等。此外，还需重点关注农村地区建设选址的安全性，完善农村房屋防灾抗灾设防标准，实现安全韧性城乡。
第四，对用地、空间和设施进行科学布局。国土空间规划应充分落实自然灾害综合风险重点管控区的范围和管控规则，保障防灾减灾救灾设施的用地、空间，并对其进行优化布局。首先，用地科学避让。针对自然灾害综合风险重点管控区，国土空间规划的城乡空间应科学避让地震断裂带、山洪和地质灾害隐患点及极高危险区、行洪区和蓄滞洪区等。其次，建设总量限制。国土空间规划应综合考虑管控区的类型、灾害综合风险水平和特点、区域功能定位等，对管控区内的人口规模、土地开发强度、重大危险源等进行总量限制。再次，空间布局优化。应根据灾害风险防控需要，通过调整用地功能、完善公共服务设施和基础设施配置、增设开敞空间等对现状用地提出布局优化要求。最后，保障设施用地。应根据各类灾害监测预警设施、灾害防御设施、应急救援和服务设施、应急保障基础设施的规模、功能、安全设防等要求，以满足空间覆盖、通达可及等设施配置和布局要求为基本原则，合理布局各类防灾减灾救灾设施，并加强设施用地的节约集约利用、功能复合配置，以及设施资源的适度冗余。
4
落实灾害风险源头管控的
国土空间规划传导与衔接
国土空间规划是落实自然灾害综合风险空间管控要求的必然途径和抓手，是实现自然灾害综合风险空间管控的可行且必要的手段。应将自然灾害综合风险重点管控分区、管控规则和要求、防灾减灾救灾设施的配置和布局纳入国土空间总体规划和规划动态维护；由各专项规划从系统性和专业性角度，对总体规划中的管控区域和管控要要求进行统筹深化，并传导至详细规划；详细规划在落实总体规划、衔接专项规划基础上，落实管控区范围边界和具体空间管控措施，以及防灾减灾救灾设施空间布局、用地规模和建设要求，以此确保自然灾害风险综合空间管控要求的落地实施。因此，自然灾害综合风险空间管控与国土空间规划体系的结合，强制性与引导性结合，将有力地增强自然灾害综合风险源头治理的力度，提高空间管控工作的法定效力和约束力，极大地改善灾害风险管控效果。
5
加强实施保障
首先，加强数据共享。应打破部门数据壁垒，加强单灾种危险性评估成果、自然灾害综合风险普查成果、主要防灾减灾救灾设施规划成果，以及国土空间规划“一张图”的共享共用。明确将灾害风险源头管控规则、安全韧性要求纳入国土空间规划“一张图”，强化规划实施监督。
其次，加强统筹协同。防灾减灾救灾工作涉及多级管理、多部门统筹、多方参与，需制定统筹协同政策机制，确保在国家层面统筹指导下，省负总责，市县具体落实，加强部门间的防灾减灾救灾工作会商机制，加快建立区域间空间设施资源协同机制，健全灾害风险源头管控的国土空间规划实施和监督管理机制，动员社会力量共同参与，形成防灾减灾救灾合力。
再次，加强技术支撑。加强普查数据成果更新应用；开展多灾种并发、链发等复合型灾害的综合风险评估关键技术攻关；研发符合安全韧性的国土空间规划建设要求；加强灾害综合风险空间管控与国土空间规划的衔接技术研究等。
6
结 语
现阶段，在行业下行的压力下，有限的政府资源迫切需要运用到“好的规划”上，“好的规划”应适应社会的发展和需求的变化，要对未来有科学和正确的预判，并在技术上要有相应的突破。在提高防范应对自然灾害能力方面，源头管控的防灾减灾需求如何衔接、传导、落实到国土空间规划体系，以及如何保障和指导城市更新、低碳转型的规划和建设中，需要持续的技术研发和可操作的机制保障，从而将政策要求、理念共识转向可操作的技术方法和实施体系，才能真正将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中。
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