专家解读 | 彭震伟：筑牢城乡衔接支点，让小城镇成为农民就近城镇化的温馨家园|城镇化进程|工程促进城乡区域|彭震伟

导读

近日，国务院印发《加快农业农村现代化“十五五”规划》，明确了“十五五”时期加快农业农村现代化的思路目标、重点任务和政策措施。为深入学习贯彻《规划》精神，中国城市规划学会特别推出【农业农村现代化“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。邀请多位专家学者围绕统筹优化村镇布局、全域土地综合整治、乡村人居环境整治、基本公共服务供给等核心议题，从规划引领、城乡融合、小城镇发展、耕地保护等多元视角展开深度解读，为《规划》落地实施贡献规划智慧。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

本文字数：3227字

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作者

彭震伟，中国城市规划学会常务理事、小城镇规划分会主任委员，同济大学建筑与城市规划学院教授

锚定三农发展新航向

2026年5月发布的《加快农业农村现代化“十五五”规划》（以下简称《规划》）是国家发展规划体系中的专项规划，严格衔接国家“十五五”发展规划纲要，是国家顶层发展蓝图在“三农”领域的细化落地，承担着细化战略部署、配置公共资源、指引产业发展、制定配套政策的核心职能，为全国农业农村领域各项工作划定行动框架。

“十五五”时期是我国基本实现农业农村现代化的关键阶段，《规划》立足中国式现代化全局，紧扣2030年阶段性目标与2035年远景目标，坚持农业农村优先发展、城乡融合发展，以乡村全面振兴为总抓手，以 “千万工程” 经验为引领，明确到2030年农业农村高质量发展取得显著成效，到2035年乡村全面振兴取得决定性进展、农业强国建设成效凸显。

农村基本公共服务的

政策演进与现实困境

农村基本公共服务是农业农村现代化的核心民生板块，也是《规划》的重点部署内容。其中，《规划》第26条专门针对农村公共服务提质作出系统安排，直面长期以来城乡公共服务不均衡、农村服务供给薄弱等现实难题，构建起“三个板块、一个兜底”的农村基本公共服务体系，即农村教育、医疗、养老及社保板块和农村特殊困难群体的民生兜底。

自 2012年党的十八大以来，国家持续推进城乡基本公共服务均等化改革，逐步形成层级清晰、接续推进的政策体系。2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》首次在国家层面统一城乡基本公共服务建设标准，将农村民生服务纳入全国公共服务整体布局；2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》系统部署了城乡基本公共服务均等化路径；2019年《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出推动城乡公共服务标准统一、制度并轨等长效运行机制。历年中央一号文件持续细化乡村办学、基层医疗、养老网络等具体举措，《规划》的出台在过往党和国家政策基础上提档升级，划定了未来五年乃至更长时期农村公共服务高质量发展的行动框架。

从发展现状来看，当前我国农村基本公共服务存在着结构性短板：优质教育、医疗资源过度向城市集聚，农村学校规模小、师资力量薄弱、教学质量不足；基层医疗机构设备落后、高资质医护人员短缺；农村养老服务设施覆盖率偏低，服务模式单一，难以满足农村老龄化群体多元需求；城乡公共服务资源双向流动不畅，服务标准差距明显，偏远乡村服务可达性不足。这些问题可以概括为资源配置与人口格局的“空间错配”与服务质量的“结构性短缺”。从城乡空间结构来看，小城镇是衔接城市与乡村的中间枢纽，是城市公共服务下沉、乡村公共服务集聚辐射的关键节点。现阶段我国多数小城镇公共服务设施等级偏低、功能单一、承载能力有限，无法承接农村人口城镇化的就业、定居带来的服务增量需求，形成城乡公共服务体系中的 “腰部断层”。这一问题不仅制约农村居民生活品质提升，更直接阻碍城镇化进程，成为城乡融合发展的突出堵点。

小城镇功能重塑

与支撑就近城镇化

从以上农村公共服务发展的政策脉络与现实困境不难发现，破解农村公共服务供给不足、支撑农村人口城镇化，关键在于激活小城镇的节点功能。作为新型城镇化与乡村振兴两大战略的交汇地带，小城镇的发展形态、服务能力、功能定位，直接决定城乡公共服务能否有效衔接。

我国小城镇的发展进程与城镇化、工业化进程深度绑定，在各个不同的历史阶段承担着差异化的功能定位。20世纪70-80年代，伴随乡镇企业异军突起，小城镇依托区位与产业优势，成为区域农副产品集散、乡村工业品交易的核心场所和吸纳农村剩余劳动力的“蓄水池”。随着城镇化进程的全面提速，小城镇服务功能粗放、发展同质化的问题开始显现。同时，受大城市虹吸效应的影响，小城镇发展格局逐步分化，除了毗邻中心城市、产业基础雄厚、交通便利的重点镇持续得到发展外，大多数小城镇的发展出现停滞甚至萎缩。

另一方面，2008年以来国家统计局连续发布的《农民工监测调查报告》数据清晰地显示，全国跨区域外出农民工（在户籍所在乡镇地域外从业的农民工）总量增速逐年放缓，本地农民工（在户籍所在乡镇地域以内从业的农民工）规模保持稳定增长态势。究其原因，一方面，东部地区产业梯度转移、县域特色产业与乡村产业不断壮大，本地就业岗位持续增加；另一方面，一线及中心大城市生活成本高、生活压力大，农民工兼顾家庭照料、子女教育、老人赡养的现实需求难以得到满足。综合趋势预判，就近就地城镇化将成为未来农业转移人口流动的主流形态，本地农民工也将成为小城镇常住人口的重要组成部分。这种人口流动格局的变化趋势，为小城镇发展带来新的机遇。

当前，国家实施以人为核心的新型城镇化战略，小城镇被赋予了服务乡村、承接就近城镇化的全新使命，发展重心全面转向功能优化、服务升级和特色培育。国家的相关政策与规划等顶层文件明确了未来我国要推进以县城为重要载体的城镇化建设，引导小城镇走特色化发展道路，持续增强产业集聚与人口吸纳能力，精准服务农业转移人口就近城镇化。同时要求按照区位、资源、规模、辐射范围对小城镇实施分类引导，区分大城市周边小城镇、特色资源型小城镇、偏远地区小城镇、经济强镇、边境兴边富民城镇五大类型，坚持规模适度、突出特色、强化功能的发展原则。并且要求县城及小城镇要全面推进公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能、市政公用设施提档升级、产业配套设施提质增效四大工程，确保县城及小城镇的公共服务供给能力与常住人口规模相匹配，满足农民到镇区就业、安家、生活的综合需求。国务院《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（国发〔2024〕17号）更是明确了规模较大的中心镇、特大镇是农业转移人口就近城镇化的重要承载空间，要求强化中心镇建设，并深化特大镇行政体制改革，赋予其与人口体量、经济规模相匹配的经济社会管理权限，从体制层面提升特大镇、中心镇的治理能力与服务效能。同时，自然资源部发布的《社区生活圈规划技术指南》明确乡村社区生活圈要基于地缘生活共同体理念，统筹布局教育、医疗、养老等基本公共服务设施，这些都为小城镇公共服务设施的科学配置和提升农村基本公共服务水平提供了全新的指导。

因此，在以人为核心的新型城镇化战略构建“县城-中心镇-普通乡镇-行政村”梯度衔接、功能互补的城乡空间格局中，小城镇将发挥城乡衔接的“腰部支撑”作用，发展成为宜居宜业、服务完善、辐射乡村的就近城镇化核心承载空间，起到《规划》落地的重要保障，成为农民就近实现现代化生活的温馨家园。

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