张海英：国家与社会——以明清政府对江南地区的管理为例|保甲|张海英|政府|江南地区|赋役

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张海英：《国家与社会——以明清政府对江南地区的管理为例》，《政治学评论》2025年第2辑，第77-83页。

正文

本次会议议题涉及两个层面：一是国家与社会的关系，这是我十多年来关注和研究的内容。我主要关注明清政府对江南市镇、江南基层社会的管理，探讨国家权力对基层社会的渗透程度及影响力。这些年围绕这一主题也发表了一系列的相关文章，成文的书稿争取明年出版。二是中西方不同的国家建构历程，这恰恰是中国古代史，特别是明清史领域念兹在兹的一个社会转型问题，即为什么中国没有走出中世纪，没能走向近代化？这是我们讲授明清史课程时越不过去的一个坎儿。做这一块研究也让我深深体会到，一定要多学科、多领域联合起来探讨。就个人能力而言，我可以讲中国古代国家与社会关系的部分，讲中国国家的建构历史，但论述西方部分时，因涉及西方不同的政治、经济、文化特点及不同的文化逻辑、政治逻辑等内容，我作为中国古代史研究者，知识是欠缺的。所以特别希望以后能多举办一些这样的跨学科研讨会，这对我们探讨中西方国家不同的发展路径是非常有意义的。

我今天讲的主要内容是，通过明清政府对江南地区的管理，看国家力量如何渗透和深入到基层社会。一般认为，对基层社会的有效治理是国家能力的一部分。那么如何评价明清政府的作为？长期以来，国内学界在评价明清国家治理能力时，多以西方近代化为参照标杆，认为明清时期的君主专制阻碍了社会进步，政府腐败、低效，无法带领中国走向近代化，故而对其持否定态度。然而，这种观点难以解释15—18世纪中国经济的出色表现。这一时期，中国维持了几千年未曾中断的中华文明，养育了世界上规模庞大的人口，形成了高产稳产的精耕细作农业体系，创造了高水平的农耕文明。15—18世纪，中国出现前所未有的经济繁荣，并在19世纪初成为世界最大经济体，江南地区更是跨区域贸易和国际贸易的繁盛之地。从这一角度看，明清政府的国家治理是颇有成效的。因此，关注15—18世纪明清政府对江南基层社会的管理，探究这一时期国家治理的内在特点，有助于明确明清政府对当时江南地区经济发展的支撑力度与所能提供的发展空间。

这里还要注意“管理”和“治理”二者的差异。就我个人的理解，“管理”往往是指上对下垂直力量的作用，而“治理”是多方位的，既有上对下的管理，也有横向各方力量的相互影响。所以在讲到国家力量时，我用“治理”一词。在今天所讲的内容中，我更注重国家垂直往下的影响力，所以用“管理”一词。

谈到明清政府对基层社会的管理，往往涉及国家权力深入到社会的哪一层级、如何深入的问题。一般来讲，明清时期，政府正式的行政机构的设置仅到州县一级，所谓“州县以下，例无设官”，县以下几乎没有正式领俸的官员，从这个方面来说，“国权不下县”之说有一定的道理。学界甚至有“国权不下县，县下唯宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”的说法。但从另外一个方面来看，国家在县以下的活动与控制仍十分明晰，中央政府行使权力向农民派粮、派款、拉丁、抓差，在某种程度上可以说无远弗届，甚至达到了“任是深山更深处，也应无计避征徭”的程度，国家控制的触角毫无疑问地延伸到了“县下”。对此，我比较关注的是，“国权下县”的具体表现有哪些？明清政府以何种方式、何种途径管理基层社会？

总体来看，明清政府对县以下基层社会的管理主要通过以下几种路径实现：一是政治制度的推行，如设置巡检司等行政机构，实行佐贰官辅佐等相关制度；二是基层组织的构建，建立里甲、保甲制以负责赋役和治安，推行乡约制以进行民众教化；三是文化话语的表达，通过书院、方志等载体，传播官方文化和价值观。

我今天主要讲政治制度方面的佐贰官制度。佐贰官是指辅佐府(州)县正印官的副职，在不同层级有不同设置。府州一级有同知(正五品)、通判(正六品)；县一级有县丞(正八品)、主簿(正九品)。他们多在重要地区、重要领域或发生突发事件时被委派，“凡府州县之佐贰，或同城，或分防。其杂职内之巡检皆分防管捕，或兼管水利”。明清时期江南地区的佐贰官主要有两种类型：一类是分职同城(与主政官同城)，分管府州的某项专职事务，如捕盗、粮马、治水等，需要时就离开府州去处理，处理完毕即返回，属外派但无辖区。一类是异地分防，外派到府州驻地之外，分管一定辖区的地方事务，职责更宽泛。江南市镇中的驻镇佐贰官属于此类。

就佐贰官的职责而言，县一级大致是这样的：知县为正七品，掌管一县政务，涵盖养老、祀神、贡士、听狱讼等诸多方面。县丞(正八品)和主簿(正九品)作为知县佐官，分掌粮马、巡捕之事，清代时负责水利的职责增多。明代各县是否设置县丞、主簿，依事务繁简而定，无统一规定，若缺失则由典史代职，清代基本沿袭这一规定。像明清苏松地区的甪直、盛泽、朱泾、七宝、南翔等，当年都有县丞或主簿驻镇。此类官员在经济史的碑刻资料中多有体现，各市镇的安民告示，签署官都是知县加县丞或者主簿。府州级别的佐贰官，知府为正四品，掌管一府政务，包括宣风化、平狱讼、均赋役等。同知(正五品)与通判(正六品)辅佐知府，分掌清军、巡捕、管粮、水利等事务，也同样是无定员，因事而设。

以往学界对佐贰官不够重视，原因是多方面的：一是佐贰官职位不稳，时常因需而设，又因无需而裁；二是实际权限不明确，常因辖区和职掌变化而大小不等；三是部分佐贰官存在懒政现象，被认为是“闲曹”与“冗官”，这一点在清代尤为明显。此外，最关键的是，州县治理属正印官(知府、知县)独任制，佐贰官是被淡出主体性行政之外的。通俗地讲，事情大多是佐贰官做的，但功劳又多归主印官，因此，在相关文献里，大多记载的是知府、知县的政绩，而佐贰官的相关记载非常零散、稀缺，这也给相关研究增加了难度。

但在江南地区理政的实际过程中，府县佐贰官还是起到了非常重要的作用。他们的职责广泛，涉及治安、水利、盐法、诉讼、民风教化等地方事务，颇具县令治民色彩。如嘉靖二十年(1541)，通判郭玺驻扎乌镇，负责分理词讼、追征钱粮等；万历三年(1575)，湖捕同知驻扎乌镇，专一缉捕盗贼，兼管水利等。他们办案时常打破常规约束，在涉及多府县事务时有权“关提解发”，部分权限超越驻地县令。同时，驻镇佐贰官有相应的管辖区域和辅佐人员，如驻乌镇督捕同知配备人员多达百余人，规模超过县衙。他这个驻镇佐贰官起到的作用，其实就是国家权力的直接延伸。

在这个基础上，我做了一个检索，就是想看看佐贰官在全国范围内发挥何种作用或处于何种位置，结果让我非常惊讶。从《明会典》《文献通考》《清会典》《清续文献通考》的检索中可知，佐贰官在实际治理中任职分布广泛，名称和数量惊人，职责涉及多个领域。明代同知、通判各有三十余种称呼，设置涉及多个部门；清代其职责名称多达六十余种，设置也涉及多个部门。基本上从名称上就可以分辨出他们的职责所在，如管粮同知、巡捕同知、管泉同知、海事同知、税务通判、水利同知、水利通判、理事同知、抚夷通判、抚藩同知、理藩同知等。如此广泛的行业分布，意味着政府不仅通过府州佐贰官加强对基层社会的管理，同时对国家各领域的发展也有严密的掌控。对一些关键的地区，如相对富庶的江南地区、少数民族聚居区域、边疆地区，以及诸多关键的行业领域(如水利、盐、农业、矿业等)，政府采取各种方式加以控制，体现出国家权力的渗透无处不在。

因此，佐贰官制度在制度层面具有重要的意义：它是国权下县的直接体现。同知、通判、县丞、主簿均属朝廷命官，无论是驻镇分防，还是直接介入专职领域(如捕盗、治水、司农、管河、管盐、抚民)的管理模式，他们已不再像里长、保长或乡约长那样只是朝廷在基层的代表，而是代表着中央政府对基层社会的直接管理，体现出国家政权直接渗透基层管理的色彩，较之里甲保甲制、乡约制更为明显，从而弥补了县以下基层社会缺乏政府行政管理机构的不足，强化了政府对县以下基层社会的管理控制，保证了基层社会的稳定和发展。这一制度安排反映了明清时期的行政管理体系并没有拘泥于传统科层式机构设置的局限，它在府、县层面的横向设置，具有相当程度的灵活性。同知、通判职位的设置，意在与知府共同协理府事，其官秩是制度化的，但在人员配置方面并没有固定额数，属于无定员额、无常职化、因事设职、动态管理的制度安排。政府时常根据各地区、各行业不同的专职需要，相应改变佐贰官的名称与职责，在地方行政管理方面显示出非常突出的严密而又灵活的特点。同时，佐贰官驻镇也是当时民众认可的管理模式。其设立多因地方治安需求，由当地官员上疏请求而来。当时人们认为这种管理模式的优势在于：“朝廷无添设之繁，通镇获清宁之福”；“县不设而事亦治，官虽增而民不扰”。它以较小成本将州县行政权力延伸到基层社会，节省行政成本，发挥各级吏员作用，有效管理地方政务。

在探讨政府对基层社会的管理时，我们一定要注意到制度规定与理政实态的差异。以明清江南地区的佐贰官理政实践而言，与制度规定也有一定的出入。例如，明清法律规定，佐贰官和杂职官不得受理民间诉讼。明代规定“佐贰等官如有违例擅受民词者，罪之”；清代也明确非正印官不得受民词，分防佐贰官收有命盗等案需移交州县。若违反，受理诉讼的佐贰官会被贬官或调任，相关知县也会受罚，即“法令刑名钱谷，盗贼之大者，民词之重者，(佐贰)不得一问”。但在实际理政中，佐贰官的职责时常超出制度规定。从史籍所载各级佐贰官的具体理政实践看，虽然绥盗安民是他们的首要任务，但很多驻防同知、通判也参与审理狱案、教化民众等地方行政事务以及矜孤恤寡等慈善公益事业，有效地分担了地方政府(县级)的行政责任。同时，我们还要看到这种灵活性背后的隐患。明清有委署府县佐贰官制度，明代抚按与清代督抚可委署官员办理事务，当正官出缺时，常多由督抚委派佐贰官署理。这些委署缺乏相关制度的约束，容易导致权力滥用。

这里，我再讲一下关于“国权下县”的讨论。其实，按照我们前面所讲述的，这本来都不是问题。为什么大家对“国权下不下县”这么纠结呢？主要是因为衡量标准不同。许多学者认为国权下县，要有相应的分管区域、管理对象和行政机构等，按此标准，国权当然未下县。所以就看到学界有一个定位的混乱：正式机构没有下县，但权力延伸是存在的，就称为次县级行政机构，或称模糊治理，或分防的佐贰官属国权下县、同城的那种不属于国权下县，等等，可谓众说纷纭、莫衷一是。我个人认为，跳出“官不下县”与“权不下县”的各类纠结，从明清江南地区的基层治理实践来看，中国古代国家权力毫无疑问地延伸到了县以下。这种延伸形式多样，佐贰官制度、巡检司、里甲保甲制、乡约制等都属不同层面的国权延伸。过去地方官的主要职责是维持社会稳定和保证政府财政税收，而国家权力的这些延伸是履行这些职责的重要保证。

这一切对于江南地区的意义在于：政府有效的“绥盗安民”管理，为处于“冲、繁、疲、难”环境中的江南地区，提供了相对安定的发展环境。江南地区比较幸运的是，没有经历明末农民战争的严重兵燹，清初短暂动荡后社会秩序迅速恢复，直到19世纪中叶太平天国运动前，基本没有大的社会动乱。这成为15—18世纪江南经济持续发展的重要原因，也为长三角地区近代资本主义的发展奠定了基础。

在这样的管理模式下，基层社会的发展空间有多大？我觉得这个问题一定要具体问题具体分析，要考虑到不同时段、不同区域的差异，不能一概而论。明清时期，“重乡约以励俗，严保甲以防乱”，成为当时官方认可的基层治理理念，号称赋税靠乡都图、治安靠乡保甲、教化靠村社约。基层的乡里、保甲组织，遵照地方政府的政令管辖民众，清查户籍，完纳赋役，维持地方治安，并把族规家法糅合于乡规民约之中。这一制度规定理论上框定了基层民众的基本生活面，就我个人的研究时段而言，至少在鸦片战争前，我觉得官方制度给予中国乡村的自治空间是非常小的。另外，我目前在做的江南地区地方官治理实践的个案研究表明，由于执行力度的不同，政府的权力触角不可能覆盖民众生活的方方面面。基层民众日常生活中普通的邻里纠纷、各类争斗矛盾的解决，有很多是依靠地方宗族或缙绅们出面协调，并不是所有的都依赖官方力量。

总体而言，在明清时期的国家治理中，存在着理论上宏观概括与现实中微观实态的差异，同一经济、政治现象在不同时段、不同区域也有差异，制度规定的政策内容与具体理政实践同样存在差异，这些都体现了国家治理中“国法”与“惯行”的复杂关系，也提醒我们要更全面、更深入细致地关注明清时期的国家治理实况。

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