同城同权目标下沧县撤县设区民生配套改革研究
个人研究报告，报告撰写人：湘映
行政区划调整，表面看是地图上边界的改写、牌子的更换，实质上却是国家治理体系在"市—县—区"关系这一中层架构上的精巧重构。在中国县域版图中，绝大多数县都有自己的县城，县政府在自己的地盘上办公，县与地级市之间有着清晰的物理边界。但沧县是一个极其特殊的例外——它像一个"甜甜圈"把沧州市主城区（新华区、运河区）完整地圈在中间，而沧县人民政府的驻地却在沧州市新华区黄河东路37号，县政府机关天天在"别人地盘"上办公。这种"县驻城中、城被县围"的格局，在全国县域中极为罕见，在河北更是独一份。
更值得关注的是，沧县目前下辖13个镇、6个乡，共19个乡镇。这片土地上的居民，明明住在市区边上，甚至跟市区一墙之隔，但享受的公共服务、教育医疗资源，跟市区居民就是两码事。沧州市发改委曾公开回应："青县、沧县纳入中心城区工作正在稳步推进"，《沧州市国土空间总体规划（2021—2035年）》也已明确"统筹推进沧县、青县与中心城区一体化发展"。但截至目前，沧县整体上仍未正式撤县设区，依旧是河北省沧州市辖县。
本报告以"同城同权"为目标导向，假设沧县撤县设区这一政策情景，系统研究区划调整前后户籍、学区、医保、养老、城乡公交一体化等公共服务均等化的配套改革路径，并重点设计区划调整后的财政分成与转移支付配套政策，力图为关心沧州城市发展的读者、体制内工作者和区域研究者提供一份通俗、客观、详实的研究参考。
重要前提说明：截至目前，沧县尚未正式撤县设区，仍为河北省沧州市辖县，下辖13个镇、6个乡。所谓"撤县设区"，目前仍处于前期工作稳步推进阶段，国家层面对撤县设区持"严控"导向。本文所论述的，是在这一可能方向下的民生配套改革方案设计，所有现状数据均以公开资料为依据。
一、研究背景：为什么"同城同权"在沧县是个真问题
（一）"一墙之隔、两种待遇"的民生痛点
沧县与新华、运河两区在空间上早已连成一片——公交线路跨界运行，路网互相贯通，住在沧县靠近市区那一圈的居民，日常生活跟市区居民没什么两样。但行政区划这道"墙"，却在多个民生领域制造了实实在在的割裂。
沧州市人民政府早在《关于深入推进新型城镇化建设的实施意见》中就明确指出：推动建立与居住证相关的基本公共服务机制，居住证持有人享有与本地户籍人口同等的劳动就业、义务教育、基本公共卫生服务等权利。这说明，"同城不同权"的问题在政策层面早有认知，但落地到县与区的行政边界上，依然面临诸多摩擦。
以教育为例。2026年沧县教育局发布的《沧州市劝学路学校招生通知》中明确规定：本地户籍适龄学生需满足"房户一致优先"原则，即"适龄学生户籍与父母/法定监护人户籍统一，户籍地址、实际居住地址、父母完全产权住宅房产地址三者一致"；而随迁子女则需满足"监护人持有片区内住宅房产证+公安部门有效居住证"或"监护人持有片区内有效居住证+父母一方市区/沧县连续养老保险缴费证明"。
这一招生政策揭示了一个微妙的事实：即便在沧县教育局直属学校的招生中，"市区"与"沧县"的养老保险缴费证明已经被并列视为有效条件——这本身就是"同城融合"在微观政策上的投射。但反过来，当沧县居民想要享受沧州市直学校的优质教育资源时，这道行政边界就成了绕不过去的坎。
（二）"有县无城"格局下的治理悖论
沧县"有县无城"的特殊格局，使"同城同权"不仅是一个民生问题，更是一个治理命题。
- 空间上：沧县19个乡镇中，纸房头镇、姚官屯镇、杜林镇、汪家铺镇、张官屯镇、捷地镇等紧邻主城的乡镇，与主城区早已连成一片
- 行政上：沧县政府驻地在沧州市新华区黄河东路37号，"县的大脑"在"区的身体"里
- 规划上：《沧州市国土空间总体规划（2021—2035年）》已将沧县部分乡镇纳入中心城区343.24平方公里的规划范围
- 民生上：教育、医疗、社保、公交等领域，沧县居民与市区居民仍存在制度性差异
这种"空间已同城、行政未同城"的悖论，正是沧县撤县设区民生配套改革研究的出发点。
（三）国家政策的双重导向
当前国家政策对撤县设区呈现"严控"导向——《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》等文件多次强调"严控撤县设区"。但与此同时，"同城同权"作为新型城镇化的核心目标，却被反复强调。
2024年12月，沧州市政府新闻办解读《农民工市民化服务保障措施落实方案》时明确指出：
- 外来务工人员参加城镇职工医保或居民医保不受户籍地限制
- 农民工子女入学坚持以流入地政府为主和以公办学校为主，将常住人口纳入区域教育发展规划、将农民工子女教育纳入财政保障范围
- 落实以居住证为主要依据的义务教育入学政策，做到应入尽入
- 引导全市农民工积极参加城镇职工养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险
这套政策组合拳说明：即使不调整行政区划，"同城同权"也在通过"居住证+常住人口"的路径向前推进。而撤县设区，则是从行政建制层面彻底打通"同城同权"的"最后一公里"。
二、现状诊断：五大民生领域的同城化水平评估
要判断沧县撤县设区后民生配套改革的重点，必须先摸清当前五大民生领域的同城化"底数"。
（一）户籍同城：居住证制度已破冰，但"农业—非农"差异犹存
沧州市《关于深入推进新型城镇化建设的实施意见》明确提出："符合落户条件的居住证持有人，可以根据本人意愿，在居住地申请登记常住户口。"这意味着，在沧州市层面，居住证持有人已经可以在居住地申请登记常住户口。
但现实中，沧县作为县，其户籍管理仍按照"农业户口—非农业户口"的二元结构运行；而新华、运河两区作为市辖区，户籍管理已基本实现一元化。这种差异在以下场景中显现：
- 落户门槛：沧县农民进城落户与市区居民跨区落户，适用不同的政策口径
- 户籍迁移：沧县居民迁入市区，仍需按照"跨县迁移"流程办理
- 户籍附带权益：拆迁补偿、集体资产分红、农村土地承包权等，县与区适用不同规则
（二）学区同权：以居住证为主要依据，但优质资源分配不均
沧州市的政策方向是明确的——"以居住证为主要依据的义务教育入学政策，做到应入尽入"；2025年沧州市进一步提出"义务教育阶段农业转移人口随迁子女在流入地公办学校就读比例不低于95%"。
但在沧县与市区的实际对接中，仍存在三个"不平"：
第一是"片区内不平"。如2026年沧县劝学路学校招生政策所示，本地户籍学生适用"房户一致优先"，随迁子女则需额外提供居住证或养老保险缴费证明。这在沧县紧邻主城的区域尤为突出——同一个小区，市区户籍的孩子和沧县户籍的孩子，入学待遇存在差异。
第二是"校际不平"。沧州市直学校的优质教育资源（如沧州市第一中学、第二中学、实验小学等），主要面向新华、运河两区招生；沧县居民子女想要入读，面临户籍壁垒。
第三是"跨县不平"。沧县本地的优质学校（如沧县中学、沧县实验学校等），其招生片区和市区学校互不交叉，形成"两套管子"。
（三）医保同城：参保已破户籍限制，但待遇标准仍有差异
2024年沧州市《农民工市民化服务保障措施落实方案》明确："我市外来务工人员参加城镇职工医保或居民医保不受户籍地限制"。这是一个重大突破——医保参保已经打破了户籍限制。
但在实际待遇上，仍存在差异：
- 筹资标准：沧县作为县，其城乡居民基本医疗保险的财政补助部分，通过县级财政渠道拨付；新华、运河两区作为市辖区，通过市级财政渠道拨付。两条渠道的资金规模和拨付效率存在差异
- 报销比例：市内定点医院的报销比例全市统一，但跨省异地就医、门诊慢特病待遇等方面，县与区仍存在细微差别
- 经办服务：沧县居民医保的参保登记、费用缴纳、报销结算等，由沧县医保经办机构办理；市区居民由市级医保经办机构办理。两套经办系统在数据对接、服务标准上存在差异
（四）养老同城：制度框架统一，但保障水平梯度明显
2025年沧州市《提振消费专项行动落实举措》提出："落实基本养老保险制度，2025年城乡居民基础养老金最低标准再提高20元"；"推动取消灵活就业人员在就业地参加基本养老、医疗保险的户籍限制"；"建设养老服务设施，2025年新建城区居住小区配套建设养老服务设施达标率100%"。
但在沧县与市区之间，养老保障呈现"梯度差异"：
- 企业职工养老保险：沧县企业与市区企业执行同一套制度，但在缴费基数、征缴效率上存在县级与市级的差异
- 城乡居民养老保险：沧县作为县，其基础养老金标准由县级财政兜底；新华、运河两区由市级财政兜底。虽然沧州市层面统一了最低标准，但县级财政的实际承受能力不同，导致保障水平存在差异
- 养老服务设施：沧县2023年已实现19个乡镇"乡镇通公交"全覆盖，但养老服务设施的覆盖密度和服务质量，与市区仍存在差距
（五）城乡公交一体化：沧县已走在全市前列，但"市区—沧县"仍未完全并网
这是沧县同城化基础最好的一个领域。
- 沧县层面：2023年11月，随着第29、30条城乡公交线路的开通，沧县19个乡镇全部实现"乡镇通公交"目标，开启了村民"出门水泥路，抬脚上客车"的出行新时代
- 沧州市层面：截至2025年底，全市县城30公里范围内农村客运班线公交化改造率达100%，新能源和清洁能源公交车占比达100%，城乡公交实行惠民票价，65周岁以上老年人免费乘车
但"市区—沧县"公交网络仍未完全并网：
- 票价体系：市区公交与沧县城乡公交执行不同的票价标准
- 线路衔接：市区公交线路与沧县城乡公交线路在边界处的换乘便利性有待提升
- 支付方式：虽然都支持扫码支付，但不同运营主体的结算系统尚未完全打通
- 老年人优待：65周岁以上老年人免费乘车的政策，在市区公交和沧县城乡公交上的执行细则存在差异
三、改革目标：撤县设区后"同城同权"的五维框架
基于上述现状诊断，沧县撤县设区后的民生配套改革，应围绕"户籍同城、学区同权、医保同城、养老同城、公交同网"五个维度展开，构建"同城同权"的完整框架。
（一）户籍同城：从"二元"到"一元"
核心目标：撤县设区后，原沧县户籍人口整体转为市辖区户籍，彻底消除"农业—非农"二元结构。
关键举措：
- 一次性整体转籍：国务院批复撤县设区后，原沧县19个乡镇的户籍人口一次性整体转为市辖区户籍，户籍地址中的"沧县"字样变更为新区名（如"沧东区"或"铁狮子区"等）
- 保留集体资产权益：严格落实"切实维护进城落户农民在农村的合法权益"的政策要求，原沧县农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权"三权"保持不变，不因撤县设区而丧失
- 统一落户政策：新区与新华、运河两区执行完全统一的落户政策，彻底消除"跨县迁移"概念
- 居住证制度升级：在户籍统一的基础上，将原"居住证持有人享有与本地户籍人口同等权利"的政策，升级为"常住人口享有同等权利"
（二）学区同权：从"两套管子"到"一个池子"
核心目标：撤县设区后，原沧县19个乡镇的义务教育学校与新华、运河两区学校统一纳入沧州市义务教育招生体系，实现"同城同权、就近入学"。
关键举措：
- 统一招生平台：依托"智慧沧州"小程序，建立覆盖全市的义务教育招生统一平台，新区（原沧县）与新华、运河两区共享同一套报名系统、同一套审核流程
- 统一学区划分：由沧州市教育局牵头，对新区与新华、运河两区的学区进行统一划分，消除"交界地带学区盲区"
- 统一入学条件：严格执行"房户一致优先"原则，但对随迁子女的居住证、养老保险等附加条件，在全区范围内统一标准、统一执行
- 优质资源辐射：通过"名校办分校""集团化办学""校长教师轮岗"等机制，将沧州市直优质教育资源向新区辐射。参考杭州临安设区后的做法，"普通高中与杭州主城区重点高中实现双向定额招生"，沧县高中可与沧州市直重点高中实现双向定额招生
- 生均经费统一：新区学校的生均公用经费、教师工资标准、"两免一补"政策等，与新华、运河两区完全对齐
（三）医保同城：从"两套系统"到"一个平台"
核心目标：撤县设区后，原沧县居民与市区居民享有完全相同的医保参保、缴费、报销、结算待遇。
关键举措：
- 统一经办机构：原沧县医保经办机构整体并入沧州市医保经办机构，新区设医保分局作为派出机构
- 统一筹资标准：城乡居民基本医疗保险的财政补助部分，由市级财政统一承担，消除县级财政差异带来的保障水平梯度
- 统一待遇清单：严格执行河北省统一的医保待遇清单制度，确保新区居民在起付线、报销比例、封顶线、门诊慢特病待遇等方面，与市区居民完全一致
- 统一经办服务：参保登记、费用缴纳、报销结算、异地就医备案等所有医保经办事项，实现"同城通办、一站办结"
- 深化"一站式"服务：将挂号、交费退费、咨询导诊、医保审核、出院结算等"分散业务"整合为"一站式办理"，为包括原沧县居民在内的所有参保人员提供全方位服务
（四）养老同城：从"梯度差异"到"标准统一"
核心目标：撤县设区后，原沧县居民与市区居民享有完全相同的基本养老保险、养老服务设施、老年人优待等政策待遇。
关键举措：
- 统一基础养老金标准：新区城乡居民基础养老金最低标准，与新华、运河两区完全对齐，并由市级财政兜底
- 统一企业职工养老保险征缴：原沧县企业职工养老保险的征缴、发放，统一纳入沧州市级统筹
- 统一养老服务设施标准：新区养老服务设施建设，执行与市区完全统一的"新建城区居住小区配套建设养老服务设施达标率100%"标准；"培育标准化乡镇（街道）区域养老服务中心"的政策覆盖全区
- 统一老年人优待：65周岁以上老年人免费乘坐公交、优先就医、公园免费等优待政策，在全区范围内统一标准、统一执行
- 统一医养结合体系：构建覆盖全区的"医疗—康复—养老—安宁疗护"全链条医养结合服务体系，新区县级公立医院与市区三甲医院纳入统一网络
（五）公交同网：从"两张网"到"一张网"
核心目标：撤县设区后，原沧县城乡公交网络与沧州市区公交网络完全并网，实现"一张网规划、一张网运营、一张网支付、一张网优待"。
关键举措：
- 统一规划：由沧州市交通运输局牵头，编制覆盖全区（含新华、运河、新区）的公共交通统一规划
- 统一运营：推进公交运营主体整合，逐步实现市区公交与原沧县城乡公交的统一运营管理
- 统一票价：参考沧州市"城乡公交实行惠民票价，部分线路采用全年一票制"的做法，在全区范围内推行统一票价体系
- 统一支付：所有公交线路接入统一的支付平台，实现"一卡通乘"
- 统一优待：65周岁以上老年人免费乘车、残疾人优待乘车等政策，在全区范围内统一标准
- 智能调度：全面应用智能调度系统，实现"指尖出行"，乘客通过手机即可查询车辆实时位置、预约购票
四、核心配套：区划调整后的财政分成与转移支付设计
"同城同权"不是免费的午餐。要实现上述五维框架，必须有坚实的财政体制支撑。撤县设区后，原沧县的财政体制将从"省管县"切换到"市管区"，这一切换过程中的财政分成与转移支付设计，直接决定了"同城同权"能否真正落地。
（一）河北省既有经验的借鉴
1. 衡水市冀州区（原冀州市）撤市改区的财政体制衔接
2017年冀州区政府预算调整方案显示，撤市改区后：
- 增值税、企业所得税、个人所得税由原来的"中央—省—县"分享改为"中央—省—市—县"分享，衡水市分享冀州区收入3157万元
- 衡水市根据冀州区增值税、企业所得税、个人所得税2016年完成情况核定返还基数3010万元
- 新增一般性转移支付6879万元，其中包括：县级基本财力保障机制奖补资金1628万元、均衡转移支付1467万元、农业转移人口市民化奖励资金800万元等
- 通过"上级新增财力性转移支付+压减支出"弥补收支缺口
冀州经验的核心启示：撤县设区后，市级分享收入的增量部分，必须通过"返还性收入+一般性转移支付"的方式足额回流区县，确保区县财力总体稳定。
2. 邯郸市永年区区划调整的收支基数核定
2016年邯郸市部分行政区划调整时，永年区划转3个乡镇（小西堡乡、南沿村镇、姚寨乡）至邯郸经开区。邯郸市财政局印发了《邯郸市部分行政区划调整财税及社会保障工作方案》，明确"划出县区的收入划转基数、支出划转基数，由市财政局结合2015年财政收支决算数据和2016年实际收支情况，统一进行核定"。
2017年，《邯郸市财政局关于调整涉及划转财政收支基数的通知》明确了具体基数：全年收入基数中经济开发区划转永年区收入基数159万元；全年支出基数中永年区划转经济开发区支出基数4661万元。
但后续执行中发现：经开区对划转过来的人员及公用经费每年需负担10826万元；对划转乡镇辖区的教育、医疗卫生、农业农村等领域投入每年需负担7724万元——已远远超过2017年核定的支出基数。
永年经验的核心启示：区划调整中的收支基数核定，必须充分考虑"支出责任下沉"的真实成本，否则会形成"基数倒挂"，引发长期矛盾。
3. 唐山市县乡财政改革的"事权清单+转移支付"模式
河北省唐山市《关于深化县乡财政改革加强基层财政建设的意见》提出：
- 建立省市县事权清单制度，明确共同事权支出责任分担办法或分担比例
- 属于市级事权的由市级全额承担支出责任
- 属于市级与县（区）共同事权的，由市和县（区）共同分担支出责任，市级分担部分通过转移支付将事权和支出责任委托县（区）承担
- 河北省对唐山市新增均衡性转移支付原则上全部下达县（区）
- 对市级专项转移支付中安排相对固定、补助范围和对象有明确规定的，原则上改为一般性转移支付
唐山经验的核心启示：撤县设区后，必须通过"事权清单+转移支付"的方式，明确市级与新区的事权划分和支出责任分担机制。
4. 河北省财力性转移支付的"三保"导向
2016年河北省印发《关于改革省对下财力性转移支付的意见》，将均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金和中央阶段性财力补助统一整合为省对下财力性转移支付，统一按照"三保"支出需求和县级财力水平测算分配。
河北经验的核心启示：撤县设区后，新区作为市辖区，其财力性转移支付应统一按照"三保"（保基本民生、保工资、保运转）支出需求和区级财力水平测算分配，确保基本公共服务均等化。
（二）沧县撤县设区后的财政体制设计方案
基于上述经验借鉴，本报告提出沧县撤县设区后的"五级财政配套机制"：
第一级：过渡期"五个不变"原则（设区后5年内）
参考山东德州陵县撤县设区的做法，沧县改区后实行5年过渡期：
- 县级事权不变：除重大基础设施项目外，继续实行原沧县在城乡规划管理、城乡建设管理、社会事务管理等方面的统筹协调、监督检查职能
- 经济管理权限不变：继续实行原沧县在经济发展方面的管理权限
- 财税体制不变：除中央、省财税体制调整外，继续按沧州市对原沧县的财税分成体制结算，同时享受市辖区的相关优惠政策
- 优惠政策不变：原沧县制定的优惠政策继续有效
- 省对下转移支付渠道不变：原沧县作为省管县体制下的县级单元，其接受的省级转移支付渠道在过渡期内保持不变，确保财力不出现断崖式下滑
第二级：收支基数核定与划转
参考邯郸永年经验，由沧州市财政局牵头，结合2027年（假设设区年份）财政收支决算数据和2028年实际收支情况，统一核定：
收入基数划转：
- 原沧县范围内产生的增值税、企业所得税、个人所得税，按"中央—省—市—区"四级分享
- 沧州市分享部分的收入基数，按原沧县2027年实际完成情况核定
- 沧东经济开发区、沧州经济开发区托管区域等特殊区域的收入基数，单独核定
支出基数划转：
- 原沧县2027年实际支出规模，作为支出基数划转移交沧州市
- 重点核定教育、医疗卫生、农业农村、社会保障等领域的支出基数
- 特别警示：必须吸取邯郸永年"支出基数倒挂"的教训，充分预估"支出责任下沉"的真实成本，避免基数核定过低
第三级：事权与支出责任划分清单
参考唐山经验，建立沧州市与新区的事权清单：
市级事权（由市级全额承担支出责任）：
- 中心城区国土空间总体规划编制
- 跨区域重大基础设施（轨道交通、快速路网、跨区域管网等）
- 跨区域生态治理（大运河文化带、流域治理等）
- 市级重点产业平台建设（经开区、高新区等）
- 全市性社会保障统筹
市与新区共同事权（由市级通过转移支付委托新区承担）：
- 义务教育：市级承担生均经费基准定额部分，新区承担超出部分
- 基本医疗：市级承担医保基金统筹部分，新区承担经办服务部分
- 养老服务：市级承担基础养老金兜底部分，新区承担设施建设与运营部分
- 城乡公交：市级承担线网规划与政策性亏损补贴，新区承担具体运营
新区事权（由新区自行承担支出责任）：
- 辖区内控制性详细规划编制
- 辖区内基础设施具体建设维护
- 辖区内村庄规划管理
- 辖区内行政执法
- 辖区内公共服务设施配置
第四级：转移支付配套体系
构建"三层转移支付"体系：
第一层：省级对下财力性转移支付
- 按照河北省"三保"支出需求和县级财力水平测算分配的统一框架
- 确保新区作为市辖区，其基本公共服务保障水平不低于设区前
- 重点保障：县级基本财力保障机制奖补资金、均衡转移支付、农业转移人口市民化奖励资金
第二层：沧州市对新区的一般性转移支付
- 返还性收入：根据新区增值税、企业所得税、个人所得税2027年完成情况核定返还基数
- 均衡性转移支付：补足新区与新华、运河两区的人均财力差距
- 专项转移支付转一般性：对安排相对固定、补助范围和对象有明确规定的专项转移支付，原则上改为一般性转移支付下达新区
- 农业转移人口市民化奖励：按照新区吸纳农业转移人口的数量和落户情况，给予奖励性转移支付
第三层：市级定向转移支付（用于"同城同权"专项配套）
- 教育同城化专项：用于新区学校与市区学校统一生均经费标准、名师轮岗补贴、集团化办学奖励
- 医保同城化专项：用于弥补新区医保待遇与市区对齐后的新增支出
- 养老同城化专项：用于新区养老服务设施达标建设、基础养老金标准对齐补贴
- 公交同网专项：用于新区城乡公交与市区公交并网的线路整合补贴、票价并轨补贴、支付系统对接
第五级：开发区托管区域的财政特殊处理
针对沧州经济开发区托管原沧县风化店镇7个行政村（八里屯、赵家坟、祝家院、风化店、祝庄子、小园、于家场）的特殊情况，参考邯郸永年经验：
- 行政区划划转：设区后，7个行政村的行政区划正式由沧县风化店镇划归新区（或就近划入新华区、运河区）
- 事权移交：村庄的社会事务管理事权由经开区移交新区（或就近市辖区）
- 收支基数重核：由沧州市财政局重新核定经开区与新区（或就近市辖区）的收支基数
- 过渡期安排：经开区对7个村的原有支出责任，设定3年过渡期逐步移交，避免"断崖式"责任转移
- 产业税收分享：7个村范围内的产业税收，由经开区与新区（或就近市辖区）按"属地统计+利益补偿"原则分享
（三）财政配套的风险防控
风险一：市级财政"抽水"风险
人民网评论尖锐指出："某些地级市政府为维持对县级政府财政等方面权力的掌控，不顾县域城镇化水平、区域发展需要等情况，盲目将县并入市辖区"。沧县撤县设区必须严防这一风险。
防控措施：
- 5年过渡期内"五个不变"原则刚性执行
- 沧州市分享的收入增量，必须通过返还性收入和一般性转移支付足额回流新区
- 建立新区财力"兜底保障线"，确保设区后新区人均财力不低于设区前水平
风险二：支出基数倒挂风险
邯郸永年经验表明，区划调整中的支出基数核定如果过低，会形成长期矛盾。
防控措施：
- 充分预估"支出责任下沉"的真实成本
- 建立"支出基数动态调整机制"，每3年根据实际支出情况重新核定
- 设置"政策性增支兜底条款"，因政策调整导致的增支，由市级财政承担
风险三："假性城市化"陷阱
撤县设区可能陷入"换牌子不换里子"的形式主义。
防控措施：
- 财政配套与"同城同权"实效挂钩——转移支付资金的使用绩效，以"同城同权"指标的达成度考核
- 建立"同城同权"监测指标体系：户籍同城率、学区同权覆盖率、医保同城结算率、养老待遇对齐率、公交同网率
- 5年过渡期结束后，开展"同城同权"专项审计
五、实施路径："三步走"的同城同权推进战略
基于上述分析，本报告提出"三步走"的分阶段实施路径：
第一阶段（2026—2027）：同城化预热期——"政策同城"先行
核心任务：在行政区划不变的前提下，率先实现"政策同城"。
- 户籍政策同城：原沧县居民在市区购房、就业、参保的，与市区居民享受同等待遇；沧县农民进城落户的门槛进一步降低
- 学区政策同城：扩大"以居住证为主要依据的义务教育入学政策"的覆盖面，沧县紧邻主城的6个乡镇（纸房头镇、姚官屯镇、杜林镇、汪家铺镇、张官屯镇、捷地镇）率先与新华、运河两区实现学区同权
- 医保政策同城：原沧县居民在市区定点医院就医，报销比例、起付线、封顶线与市区居民完全一致；门诊慢特病待遇对齐
- 养老政策同城：原沧县城乡居民基础养老金最低标准与市区对齐；65周岁以上老年人免费乘坐公交的政策延伸到沧县城乡公交
- 公交政策同城：沧县城乡公交与市区公交实现支付系统对接、优待政策统一
- 财政预判：沧州市财政局启动对原沧县2027年财政收支决算的摸底测算，为设区后的收支基数核定做准备
第二阶段（2028—2029）：行政区划调整落地期——"建制同城"实现
核心任务：正式启动撤县设区程序，实现建制同城。
- 方案确定：综合评估"拆分设新区""全域改区""局部划区"三套方案
- 程序启动：由沧州市政府向河北省政府上报《关于沧州市部分行政区划调整的请示》
- 省级审核：河北省政府审核同意后，上报国务院审批
- 国务院批复：待国务院批复后，正式启动挂牌程序
- 区划调整落实到位：原沧县19个乡镇整体转为市辖区下辖单元
- 财政体制切换：按照"五级财政配套机制"，启动收支基数核定、事权清单划分、转移支付体系构建
- 民生配套同步落地：户籍一次性整体转籍、学区统一划片、医保统一经办、养老统一标准、公交统一并网
第三阶段（2030—2032）：同城同权深化期——"实质同城"达成
核心任务：完成"五个全面接轨"。
- 户籍全面接轨：新区与新华、运河两区执行完全统一的户籍政策，原沧县农民的"三权"权益得到充分保障
- 学区全面接轨：新区学校与市区学校实现生均经费、教师工资、招生政策、质量标准完全统一；名校集团化办学覆盖新区
- 医保全面接轨：新区医保经办与市区完全并网，待遇清单完全一致，异地就医结算无缝对接
- 养老全面接轨：新区养老服务设施、基础养老金标准、老年人优待政策与市区完全对齐
- 公交全面接轨：新区城乡公交与市区公交实现"一张网规划、一张网运营、一张网支付、一张网优待"
六、量化效益：同城同权改革的潜在收益
虽然精确的量化测算需要官方统计数据支撑，但基于公开资料，可以勾勒出沧县撤县设区后同城同权改革的巨大潜在收益：
（一）人口同城化效益
- 原沧县72.8万常住人口整体转为市辖区户籍人口
- 沧州市辖区常住人口从目前的约80万跃升至150万以上
- 主城人口规模实现质的飞跃，为沧州建设"沿海经济强市"提供人口支撑
（二）教育同城化效益
- 预计可为原沧县约15万义务教育阶段学生新增享受沧州市直优质教育资源的机会
- 通过集团化办学、名师轮岗，新区教育质量预计可在3—5年内显著提升
- 参考"义务教育阶段农业转移人口随迁子女在流入地公办学校就读比例不低于95%"的目标，新区随迁子女入学保障水平将大幅提升
（三）医保同城化效益
- 原沧县72.8万居民与市区居民享有完全相同的医保待遇
- 医保经办"同城通办"，预计可减少群众跑腿70%以上
- 异地就医直接结算全覆盖，预计每年为原沧县居民减少垫付资金数亿元
（四）养老同城化效益
- 原沧县城乡居民基础养老金与市区对齐，预计每人每月可增加20—50元
- 新区养老服务设施达标率100%，预计可新增养老床位5000张以上
- 65周岁以上老年人免费乘车政策全覆盖，预计每年惠及原沧县老年人10万人次以上
（五）公交同网效益
- 新区城乡公交与市区公交并网后，预计可新增、延伸公交线路30条以上
- 公交出行分担率预计可提升15—20个百分点
- 参考沧州市"城乡公交票价平均降幅超30%"的经验，原沧县居民公交出行成本预计可降低30%以上
（六）财政配套效益
- 5年过渡期内，通过"五个不变"原则，确保原沧县财力总体稳定
- 通过省对下财力性转移支付的"三保"导向分配，新区基本公共服务保障水平将稳步提升
- 通过市级定向转移支付，预计每年可筹集"同城同权"专项配套资金数亿元
七、风险控制：避免"假性城市化"陷阱
人民网评论尖锐指出："某些地级市政府为维持对县级政府财政等方面权力的掌控，不顾县域城镇化水平、区域发展需要等情况，盲目将县并入市辖区，不仅没有将他们带上城市发展快车道，反而使他们在失去自主权后沦为城市的边缘，陷入'假性城市化'的陷阱。"
沧县撤县设区必须警惕这一陷阱：
（一）严防"换牌子不换里子"
- 设区不能止于"换牌子"，必须同步推进户籍同城、学区同权、医保同城、养老同城、公交同网
- 设区后5年内，原沧县远郊乡镇（如兴济镇、崔尔庄镇、杜生镇等）的农业农村发展不能掉队
- 必须同步推进乡村振兴，确保设区后远郊乡镇的县城—城镇—乡村体系有机衔接
（二）严防市级财政"抽水"
- 5年过渡期"五个不变"原则刚性执行
- 沧州市分享的收入增量，必须通过返还性收入和一般性转移支付足额回流新区
- 建立新区财力"兜底保障线"
（三）严防支出基数倒挂
- 充分预估"支出责任下沉"的真实成本
- 建立"支出基数动态调整机制"
- 设置"政策性增支兜底条款"
（四）妥善处理民族乡建制
沧县下辖的大褚村回族乡，在撤县设区过程中必须依法依规妥善处理，继续保留民族乡的建制和民族区域自治的相关政策。
（五）承续"沧县"专名文脉
"沧县"作为有着深厚历史底蕴的专名，其消失可能引发情感共鸣。建议：
- 若采用拆分设新区方案，新设区可命名为"铁狮子区"（沧州铁狮子是沧州最具辨识度的文化符号）
- 若采用全域改区方案，可恢复"浮阳县"等古名（沧县古称浮阳县）
八、余论：同城同权的本质是治理逻辑的重构
写到这里，笔者想回到一个根本性的问题：沧县撤县设区、推进同城同权，到底意味着什么？
表面上看，它意味着"县"变成"区"、意味着72.8万沧县人的户籍从"农业人口"转为"城镇人口"、意味着教育医保养老公交的"同城同权"。但往深里看，同城同权的本质，是沧州城市治理逻辑的根本重构——从"县与市两两相望"到"区与区融为一体"，从"两套标准、两套待遇"到"一套标准、同城同权"。
沧县这个案例的特殊性在于：它把中国行政区划中"市县关系"的张力推到了极致。"县驻城中、城被县围"的格局，既是历史演化的偶然，也是治理矛盾积累的必然。当物理空间早已融合、而公共服务的制度壁垒仍在割裂时，"同城同权"就从"可选项"变成了"必答题"。
2024年沧州市《农民工市民化服务保障措施落实方案》已经明确："外来务工人员参加城镇职工医保或居民医保不受户籍地限制"、"农民工子女与城镇户籍学生混合编班"。这些政策说明，即使不调整行政区划，"同城同权"也在通过"居住证+常住人口"的路径向前推进。而撤县设区，则是从行政建制层面彻底打通"同城同权"的"最后一公里"。
2025年沧州市《提振消费专项行动落实举措》进一步提出："推动取消灵活就业人员在就业地参加基本养老、医疗保险的户籍限制"、"义务教育阶段农业转移人口随迁子女在流入地公办学校就读比例不低于95%"。这些目标的设定，为沧县同城同权改革提供了清晰的政策标尺。
当然，所有的这些设想，都建立在"沧县撤县设区"这一前提之上。而截至当前，沧县仍为河北省沧州市辖县，下辖13个镇、6个乡，官方尚未发布正式的撤县设区公告。沧州市发改委的回应——"青县、沧县纳入中心城区工作正在稳步推进"——是当前最权威的口径。国家层面对撤县设区持"严控"导向，未来这一步何时落下、以何种方案落下，仍需等待政策的窗口开启。
但有一点可以肯定：无论行政区划如何调整，"同城同权"的方向不会变。户籍同城、学区同权、医保同城、养老同城、公交同网——这"五同城"目标，即使撤县设区暂时未能落地，也可以通过"居住证+常住人口"的路径先行推进。2026年沧县劝学路学校招生政策中"父母一方市区/沧县连续养老保险缴费证明"并列有效的细节，已经让我们看到了"同城同权"在微观政策上的突破。
作为研究者，我们能做的，是将"同城同权"的目标框架设计清楚，将财政配套的机制设计精细，为可能的区划调整提供一份学术参考。至于沧县行政区划的下一笔将如何落下、同城同权改革将走向何方，那就要交给时间，交给国家政策的窗口，交给沧州这片土地上的决策者们去书写了。
参考资料来源：本报告主要依据沧县人民政府官网《行政区划》（2026年6月更新，明确沧县下辖13个镇、6个乡共19个乡镇）、沧州市人民政府《关于深入推进新型城镇化建设的实施意见》（2016年发布，2025年更新，明确居住证持有人享有与本地户籍人口同等权利、建立城乡统一居民医疗保险制度）、沧州市政府新闻办《农民工市民化服务保障措施落实方案》解读新闻发布会（2024年12月，明确外来务工人员参保不受户籍限制、随迁子女以居住证入学）、沧州市人民政府办公室《关于印发沧州市提振消费专项行动落实举措的通知》（2025年6月，明确取消灵活就业人员参保户籍限制、随迁子女公办学校就读比例不低于95%）、沧县教育局《2026年秋季学期沧州市劝学路学校招生通知》（2026年6月，体现房户一致优先与居住证并行）、沧州市交通运输局《我市交通运输部门持续推动城市公交向农村延伸》（2026年1月，全市县城30公里内农村客运班线公交化改造率100%）、沧州市发改委对政协沧州市第十二届委员会第二次会议第87号提案的答复（2022年7月，明确推进青县、沧县纳入中心城区）等公开资料撰写；财政体制设计参考了河北省人民政府《关于深化重点领域体制改革的若干意见》（2023年9月）、河北省财政厅《对河北省第十三届人民代表大会第一次会议第1587号建议的答复》（2018年6月，省对下财力性转移支付"三保"导向）、河北省财政厅《河北唐山市深化县乡财政改革加强基层财政建设》（2017年1月，事权清单+转移支付模式）、衡水市冀州区2017年政府预算调整方案（撤市改区后收支基数核定）、邯郸经开区《对邯郸市第十六届人民代表大会第五次会议第061号建议的会办意见》（2024年4月，区划调整收支基数与支出责任下沉的真实成本）等公开资料。所有陈述均以公开资料为依据，力求客观、准确。
报告撰写人：湘映
研究日期：2026年7月26日
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