专家解读 | 张立：提升乡村空间治理效能与工业大镇空间韧性——学习《加快农业农村现代化“十五五”规划》的几点思考|乡村空间|加快农业农村现代化“十五五”规划|城市地下空间|城市规划|张立(乒乓球运动员)

导读

近日，国务院印发《加快农业农村现代化“十五五”规划》，明确了“十五五”时期加快农业农村现代化的思路目标、重点任务和政策措施。为深入学习贯彻《规划》精神，中国城市规划学会特别推出【农业农村现代化“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。邀请多位专家学者围绕统筹优化村镇布局、全域土地综合整治、乡村人居环境整治、基本公共服务供给等核心议题，从规划引领、城乡融合、小城镇发展、耕地保护等多元视角展开深度解读，为《规划》落地实施贡献规划智慧。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

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作者

张立，中国城市规划学会小城镇规划分会秘书长，同济大学城市规划系教授

《加快农业农村现代化“十五五”规划》（以下简称《规划》）对推进宜居宜业和美乡村建设作出重点任务部署，为新时代乡村地区空间治理和城乡融合发展指明了方向。乡村地域占我国全部国土空间的比重超过90%，其规划管控与治理效能，不仅关系农业农村现代化的具体实现，也直接影响国土空间规划体系的整体运行质量。尤其是超大特大城市周边乡村以及产业基础较强的工业大镇、强镇，乡村空间往往同时承载农业生产、工业生产、生态保护、生活居住、公共服务、文化传承和消费休闲等多重功能，规划编制、用途管制与治理实施均呈现更高复杂性。围绕《规划》的相关部署，可从以下四个方面展开思考。

一

提高乡村规划质量和实效：加强超大特大城市乡村地区的精细管控

《规划》提出“提高乡村规划质量和实效”，切中要点。乡村地域的空间规划与治理是我国国土空间规划体系的基石，其规划管控质效将直接影响乡村现代化的具体实现。从全国层面来看，尽管广域上一般性的乡村地区占比最大，但超大特大城市乡村地区的规划管控更具特殊性和复杂性。一方面，超大特大城市的空间层次往往存在多重交叠，城、乡空间混杂程度高，规划编制层级在不同地区存在差异，且规划内容和涉及的权益问题更为敏感和复杂。另一方面，超大特大城市城乡融合水平更高，其乡村地区通常也承载部分城市核心功能，部分乡村地区甚至成为城市核心竞争力的重要战略空间，兼具农业生产、工业生产、生态防护、生活消费、文化保护和人口居住等多重功能。同时，这类乡村地区发展的不确定性更高，也要求乡村规划管控要具备更好的灵活性与动态适应性。

从全国实践看，一些超大特大城市已经开展了多轮乡村规划编制探索，具有一定的先进性。我们梳理了上海、北京、杭州、武汉、厦门、广州、成都、南京、西安等9座超大特大城市在乡村地区规划编制与管控体系上的实践做法，大体可归纳为五种类型：一是建立镇域统筹或多村合编的郊野单元详细规划体系，以上海和杭州为例；二是由镇级统筹、采取主导功能单元管控的乡村规划体系，以武汉和北京为例；三是以乡村单元详细规划覆盖乡村管控，以厦门、广州、深圳为例；四是以片区为单元、多镇多村联编，以成都为例；五是通过管控图则强化精细治理的乡村规划体系，以南京、西安为例。其共同经验在于，逐步建构起纵向分级传导、横向分类协同的乡村地区规划管控体系，并且在详细规划层面各地又进一步区分了面向全域管控的单元层面（乡村）详细规划和面向乡村建设需求的实施层面（乡村）详细规划，分层、分阶段推进乡村地区的详细规划（村庄规划）编制。

面向未来，超大特大城市乡村地区规划管控至少需要把握三方面重点。一是要适应多元动态的乡村发展需求，为适应特大城市乡村发展建设诉求多、不确定性大的特点，在落实底线管控的基础上，通过选址预留、规模预留、指标预留、用途准入政策区等方式，赋予乡村地区空间管控的弹性适应空间。二是建立规划的动态更新机制，以适应乡村地区快速发展中的动态需求，比如上海市为适应乡村建设项目不确定性大、频繁调整的需求，放宽了规划实施的弹性，对于设施农用地、服务民生的工业性项目或其他建设用地的小幅调整，可通过“实施深化”程序，在建设项目审批阶段直接更新图则，无需调整规划。三是提升乡村空间治理水平，使治理体系与规划体系同步完善。尤其要加强对非建设空间的“要素化”保护与管控，综合运用分区、名录、图则、规则等多形式的管控技术手段，不断加强对乡村空间的精细化治理。

二

以乡村片区为单元推进统筹：促进资源整合与差异化发展

《规划》提出“支持有条件地区选择位置相邻、功能相近、产业相联的村组成片区，以片区为单元推进规划共绘、设施共建、服务共享、环境共美”。这一部署回应了当前乡村地区资源分散、单村发展能力不足和公共服务配置效率不高等现实问题，为乡村规划编制走向片区统筹提供了更充分的政策依据。

在实践中，乡镇层面的总体规划因其在规划体系中的定位存在模糊性，形成了不同编制模式：有的在县级层面实现县乡统筹编制，有的采取多镇联编，有的则通过片区规划强化资源配置和建设引导。较为典型的是四川省，其较早于2019年提出“行政区与经济区适度分离”，采取多镇联编的乡镇级片区总体规划和多村联编的片区村庄规划的联合编制体系，并将其作为全面推进乡镇行政区划和镇村建制调整改革的重要手段。浙江省和江苏省也在积极探索乡村连片“抱团”发展，以此带动乡村地区生产力与公共资源的统筹布局。

实际上，无论是乡镇总体规划还是村庄规划，作为法定层面的国土空间规划，都需要发挥为地方提供施策蓝图和建设依据的作用，如何统筹面向片区层面的和面向单一乡镇或村庄层面的规划内容精度和成果形式，以及明晰规划实施主体，是乡村地区连片规划编制和实施中的关键问题。

三

优化乡镇规模和布局结构：增强工业大镇和强镇的空间韧性

《规划》提出“因地制宜、稳妥有序优化乡镇规模和布局结构”。我国乡村地域广阔，乡镇是乡村地区的组织中心，也是公共服务的重要供给地。更为重要的是，于我国而言，改革开放的市场经济探索始于乡村地区，经过几十年蓬勃发展，许多早期的村庄、小镇已经成长为所谓的工业大镇、强镇。它们在城乡二元经济社会结构中具有特殊性，其经济产业、人口集聚和城镇建设的规模都远超一般小城镇，但在有限的行政层级、治理水平和财政能力约束下，空间规划与建设面临更为复杂的现实挑战：一是几十年来产业和人口的快速集聚推动空间建设粗放和外延式增长，导致资源环境约束趋紧和生态压力大等严峻问题；二是在城乡二元结构下，工业空间在镇村分散、碎片化分布，并与居住生活等功能空间高度混杂，土地利用效率低；三是长期“重产业、轻城镇”的发展路径，使其各类设施和资源配置相对滞后，难以匹配大量人口增长所带来的公共服务需求，高密度非正规居住也显著加剧了社会治理难度。

当前，在经济全球化调整、大国博弈加剧和后疫情时代的国际背景下，工业大镇已然失去了往日的“风光”，其出口萎缩、经济低迷、人口流失等问题显现，而公共治理主体单一、镇级权能较弱等短板，又明显限制了工业大镇面对风险，抵御冲击、适应并恢复稳定发展的能力。因此，空间韧性建设是工业大镇未来发展不能忽视的重要一环。工业大镇的空间韧性应至少包含区域根植能力、功能稳定能力和城镇更新能力。区域根植能力表征其能否嵌入区域产业、交通、公共服务和治理网络，并在外部冲击中获得资源调度和功能支撑；功能稳定能力表征其能否在高负荷运行和突发扰动下维持基础设施、公共服务、交通组织和社会治理的基本运行；城镇更新能力则表征其能否在产业、人口和空间转型压力下，通过低效用地再开发、功能空间重组和创新要素导入等实现适应性更新。开展空间韧性评价有助于揭示不同工业大镇和强镇在区域联系、功能稳定、空间更新和风险应对方面的优势与短板，从而为乡镇规模和布局结构优化提供更具针对性的分类依据。

在新时代的发展情境下，工业大镇和强镇需要跳脱过去以生产空间为主导的规划与建设思路，转向营造产城融合、宜居宜业的现代化城镇。在工业大镇的国土空间规划中应强化以下方面：首先，应在锚固其民生产业和特色产业的基础上，推动传统产业升级、产业链延伸和产业转型，提升其在区域产业组织、就业吸纳和城乡要素流动中的节点作用。都市圈、城市群内特大镇应主动融入区域发展网络，强化与中心城市、县城和周边镇村的产业分工协作；其二，应强化空间资源的有效管控、优化各类功能空间布局，重点推动低效用地的整治与再开发，统筹推进旧镇旧村更新和产业社区建设；其三，应根据其实际服务人口规模和结构，配置各类公共服务、基础设施和应急设施，提高配置质量、补齐短板；其四，应强化其空间治理能力，建设韧性、绿色、可持续的现代化工业大镇、强镇。

四

新时期东亚经验借鉴：构建长期可持续的乡村建设机制

《规划》在“推进宜居宜业和美乡村建设”的多项任务中，提出加强农村基础设施建设和管护、持续整治提升农村人居环境、提升农村基本公共服务供给水平，以及加强乡村治理体系和能力建设等要求，准确把握了当前我国乡村建设发展中面临的实际问题。东亚发达国家和地区过去较长时期的乡村建设之路可以给我们很多启示。第一，乡村建设是长期任务，不能一蹴而就，需要历史耐心和长期可持续的投入。以韩国为例，20世纪60年代新村运动发起持续至今，尽管乡村建设取得了一定成效，但与日本及欧美一些乡村地区的建设水平相比仍有很大差距。第二，乡村基础设施建设、公共服务和人居环境品质提升，是乡村建设的主体任务。其高效推进不仅需要自上而下的资金投入和制度保障，也需要自下而上的村民能力建设。第三，乡村治理体系建设更为关键。乡村建设不仅需要理顺行政管理体系、财税体系、规划体系和公共服务体系等多重关系，更要重视社会力量的培育，增强地方企业、社区组织、居民等多元主体作用，并形成差异化、稳定化、连续性的治理体系建构。

总体来看，《规划》为“十五五”时期乡村地区空间治理提供了清晰的政策框架和建设导向：在超大特大城市乡村地区，要更精细化管控；在有条件的乡村地区，要以片区为单元促进资源统筹和功能协同；在工业大镇和强镇，要促进产城融合和提升空间韧性；在乡村建设机制上，向长期投入、能力培育和持续治理转变。面向未来，乡村地区的规划不应只是空间布局的技术工具，更应成为统筹发展、保护、建设和治理的综合平台，把资源配置、主体协同、实施治理与运营维护贯通起来，才能真正推动宜居宜业和美乡村建设。

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