“十五五”规划纲要提出，要“增强基本公共服务均衡性和可及性，推动基本公共服务均等化取得更为明显的实质性进展”，强调在“建立基本公共服务均等化制度体系”基础上，要“全面推进常住地提供基本公共服务”。这是基本公共服务供给逻辑的一次根本性转变——从以户籍为依据，转向以常住地为依据。
从“户籍地”到“常住地”，一字之变，承载着亿万流动人口对公平正义的深切期盼，也标注着中国式现代化在民生领域的又一重要跃升。
基本公共服务均等化，本质上是“以人民为中心”的制度化表达。党的十八大以来，我国基本公共服务制度体系不断健全，但城乡之间、区域之间、群体之间的服务差距依然存在，2.5亿多流动人口在常住地平等享有公共服务的诉求日益迫切。
“十五五”规划纲要将“稳步推进基本公共服务均等化”单列一章，从制度体系、常住地供给、梯度供应、资源配置、兜底保障等方面作出系统部署，标志着基本公共服务正在从“有服务”迈向“优服务”、从“户籍地”走向“常住地”。
本文将从战略方位、制度体系、常住地供给、梯度供应、资源配置、兜底保障、价值归宿等维度，解码“十五五”规划稳步推进基本公共服务均等化的战略路径。
浙江嘉兴市秀洲区王江泾镇便民服务中心的“跨域通办·云综窗”窗口，办理开业登记的个体工商户。新华社资料图
一、战略方位：基本公共服务均等化的时代命题
理解“十五五”规划的相关战略部署，首先要回答一个根本问题：基本公共服务均等化在中国式现代化进程中究竟处于什么位置？
回答这一问题，需要回到中国式现代化发展的宏大历史逻辑。
新中国成立之初，我国在一穷二白的基础上开启现代化赶超，需要破解两大核心矛盾：一是原始积累不足与现代化建设投入的矛盾，二是社会力量分散与工业化组织化建设的矛盾。
为此，国家依托计划经济体制、城乡二元结构与户籍制度，完成了工业化原始积累，快速搭建起独立工业体系。这套户籍绑定公共服务的制度安排，在特定历史阶段具备充分合理性。
改革开放后，生产力持续解放，大规模人口跨城乡、跨区域流动，大量农业转移人口涌入城镇。
原有以户籍绑定公共服务权益的均衡格局被彻底打破。但公共服务供给权责深度挂钩地方财政，区域财力差距客观存在，供给模式无法适配人口流动节奏。
由此，我国公共服务领域逐步形成三重差距：流动人口与户籍人口的群体差距、城市与乡村的城乡差距、发达地区与欠发达地区的区域差距。
我国地域辽阔、区域差异显著，基本公共服务均等化不可能一蹴而就，必须伴随经济社会发展水平稳步推进。其制度演进，有着清晰的迭代脉络。
2005年，党的十六届五中全会首次提出公共服务均等化原则；2006年“十一五”规划将其确立为政策目标，基本公共服务制度框架初步形成。
此后，“十二五”健全服务体系、“十三五”扎实推进均等化。“十四五”明确方向，确立城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口的目标。
进入“十五五”，国家出台专项文件，将常住地供给从目标方向，转化为全国全面推行的制度化安排。
这条清晰的改革脉络表明：均等化建设从“有没有”迈向“好不好”，供给逻辑从“户籍地供给”转向“常住地供给”。
基本公共服务均等化，蕴藏两层深层价值逻辑。
其一，坚守以人民为中心，不论户籍属地，劳动者在哪里贡献，就在哪里享有基础民生保障。
其二，推进人的现代化，破除地域、身份壁垒，既释放人口流动与创新活力、赋能现代化建设，更夯实人的全面发展的制度基础。
两大价值逻辑交汇，最终指向中国式现代化的核心目标——共同富裕。推进基本公共服务均等化，正是共同富裕在民生领域最基础、最制度化的实践展开。
当前，大量新市民长期在城镇生活就业却尚未落户，面临教育、医疗、救助等服务壁垒，“半城镇化”问题亟待破解。
立足这一时代背景，“十五五”规划将基本公共服务均等化列为民生重点。如果说“十四五”重在方向引领、地方试点探索，那么“十五五”则通过顶层专项文件，将零散经验系统集成、固化为长效制度，实现公共服务供给逻辑的历史性转型。
2026年7月20日，在山东菏泽市牡丹区一处社区服务中心，家政服务人员为老人免费量血压。新华社图
二、制度筑基：建立基本公共服务均等化制度体系
如果说第一部分厘清了推进基本公共服务均等化的时代方位与价值逻辑，那么本部分需要回答：面向“从户籍地到常住地”的历史性转型，我国需要搭建怎样一套系统性制度框架，为均等化实质性落地筑牢底层支撑。
从“户籍绑定权益”到“常住匹配服务”，绝非简单的政策微调，而是公共服务治理规则的系统性重塑。
在人口持续流动、区域发展不均、民生需求多元的背景下，碎片化、阶段性的政策修补已经难以解决深层结构性矛盾。唯有建立统一规范、动态可调、覆盖全域的制度体系，才能从根源上缩小群体、城乡、区域三重服务差距，让均等化从试点探索走向常态长效。
“十五五”规划纲要专门部署构建基本公共服务均等化制度体系，正是立足发展阶段变化，作出的全局性、基础性制度安排。
制度体系建设的首要抓手，是强化顶层规划与标准引领。
国家通过制定专项规划与配套政策，锚定常住人口平等享有公共服务的核心目标，统筹推进城乡、区域公共服务均衡发展。区别于以往偏重总量建设的思路，本轮改革更加突出“公平导向、效果同质”。
规划明确以“享有机会公平、效果大致相当”为导向，建立基本公共服务均等化评价标准体系，分领域细化指标体系，常态化开展均等化水平评估，以制度化评价倒逼各地补齐民生短板、缩小发展落差。
制度体系建设的核心内容，是清晰界定基本公共服务的边界与内涵。
改革始终聚焦幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶七大民生领域，持续扩容提质基本公共服务项目清单。
立足“尽力而为、量力而行”的原则，国家将根据经济社会发展水平、财政承受能力和群众急难愁盼，动态调整公共服务国家标准，强化区域标准统筹，避免出现标准分化、服务断层，牢牢守住普惠性、兜底性、基础性的民生底线。
制度落地的关键支撑，是优化公共服务空间布局与资源下沉机制。
“十五五”时期，公共服务资源配置进一步跳出传统行政区划固化思维，持续推动公共服务向基层下沉、向农村覆盖、向边远地区和困难群众倾斜。
县域作为城乡融合发展的关键载体，被赋予统筹城乡公共服务的重要职能。通过强化县域资源统筹能力，推动优质教育、医疗、养老资源在县域内均衡布局，打通城乡公共服务双向联通渠道，逐步破解城乡公共服务二元分割格局。
制度长效运行的根本保障，是健全可持续的投入与供给机制。
改革持续厘清各级政府公共服务事权和支出责任，完善与人口流动趋势、常住人口规模相适配的投入保障长效机制。
同时依托事业单位改革，优化公共服务机构空间布局与队伍结构，夯实基层公共服务供给主体能力，为后续全面推开常住地供给、精准实施梯度供应、完善人随服务走的配置机制，筑牢坚实的制度底座。
2026年4月9日，市民在江苏省南通市公安局崇川分局文峰派出所窗口换领居民身份证。新华社图
三、常住地供给：打破户籍与公共服务捆绑的关键突破
制度体系搭建了均等化的整体框架，常住地供给改革则是撬动制度落地的核心突破口。
“十五五”规划纲要明确提出，要“增强基本公共服务均衡性和可及性”“全面推进常住地提供基本公共服务”，要求“加快实现常住人口同等享有基本公共服务”，正式确立供给逻辑转型的改革主线。
长期以来，我国公共服务依托户籍配置，形成“户籍在哪里，服务就在哪里”的固化格局。
这一模式适配了计划经济时期静态人口、城乡分割的形态，支撑了早期工业化与社会稳定。但在人口大规模流动、新型城镇化深化的当下，户籍与公共服务深度捆绑的弊端持续凸显。
我国超2.5亿农业转移人口常年在城镇就业、建设城市，却受户籍壁垒限制，无法平等享受流入地核心公共服务，陷入“工作在城市、保障在原籍”的困境，这也是“半城镇化”问题的核心制度诱因。
常住地供给改革，本质是公共服务权益分配规则的系统性重塑。
改革核心是推动公共服务与户籍身份解绑、与实际居住就业深度挂钩，构建“人在哪里、服务就在哪里、保障就在哪里”的全新范式，从制度层面扭转以户籍界定民生权益的传统治理模式。
我国公共服务均等化改革循序渐进、迭代升级。“十四五”侧重方向破冰，鼓励地方依托居住证试点探索，但各地标准不一、落地碎片化，未形成全国统一制度体系。
步入“十五五”，改革从试点探索迈入制度定型新阶段。国家出台专项实施意见，将常住地供给升级为全国统一推行的常态化制度安排，终结了公共服务供给的固有户籍依赖。
改革坚持分层分类、稳步扩面原则，精准保障新市民权益。全面落实居住证参保就医政策，打通异地服务全链条；逐步将未落户常住人口纳入常住地关爱、救助、就业服务体系，实现公共服务从“户籍专属”转向“常住人口普惠”。
配套机制同步迭代，紧扣“十五五”规划健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制要求，优化流入地服务布局，改革财政转移支付核算方式，结合常住人口规模、服务成本统筹分配财力，有效破解流入地“多服务、多负担”的治理难题。
从户籍绑定到常住供给的制度突破，是中国式现代化以人为本、公平共享理念的生动实践，为以人为核心的新型城镇化提质、扎实推进共同富裕筑牢坚实根基。
2026年5月16日，河南省洛阳市汝阳县特殊教育学校的老师到一名学生家家访并送上学习和生活用品。新华社图
四、梯度供应：紧缺公共服务的分类施策逻辑
常住地供给制度的全面推开，解决了公共服务“该不该覆盖常住人口”的制度性问题，而梯度供应机制，则进一步回答了“如何覆盖、如何有序落地”的实操问题，是“十五五”时期公共服务均等化精准落地的关键配套机制。
公共服务均等化，绝不等于“绝对平均、一刀切供给”。
我国城市能级差异、人口流入规模、资源承载能力各不相同，教育、医疗等优质公共服务资源稀缺性突出。如果脱离城市承载能力、无视资源紧缺现状，简单推行无差别全覆盖，不仅难以保障服务质量，还容易引发公共资源挤兑、供需结构性失衡等新问题。
立足现实国情与城市发展差异，“十五五”规划明确建立紧缺公共服务梯度供应机制，确立了分类施策、循序渐进、量力而行的改革逻辑，让常住地供给改革更贴合各地实际、更具可操作性。
梯度供应的核心依据，是人口流入规模与城市资源承载水平。
规划纲要明确要求“规范实施以就业居住年限为主要条件的紧缺公共服务梯度供应”，通过设置科学合理的梯度层次，实现紧缺公共服务有序供给、按需分配。
对于人口持续大量流入、公共服务资源高度紧缺的大中型城市，不再实行无门槛、无差异的服务供给，而是规范实施以就业年限、居住年限为核心依据的梯度准入规则。
通过设置科学合理的梯度层次，实现紧缺公共服务有序供给、按需分配，既保障长期稳定就业、长期扎根生活的新市民优先享有服务权益，也有效缓解超大城市、特大城市公共资源承载压力，守住公共服务质量底线。
梯度改革的推进方向，是动态缩差、逐步并轨。
梯度供应并非长期固化身份差异，而是转型过渡期的柔性治理方案。改革的最终目标，是逐步消除户籍人口与常住人口之间的服务鸿沟。
随着城市公共服务供给能力持续提升、资源短板不断补齐，各地将有序减少服务梯度层次、压缩差异化待遇，稳步缩小群体间、城市间的公共服务落差，最终实现常住人口与户籍人口服务权益的基本均等。
梯度供应机制，实现了“保民生”与“稳秩序”的动态平衡。
一方面，它坚持民生导向，优先保障长期在本地就业居住、为城市发展作出贡献的流动人口的基本服务需求，避免紧缺公共服务资源无序分配，最大限度保障民生公平；
另一方面，它立足城市承载力，适配不同城市的资源禀赋与发展阶段，杜绝公共服务供给盲目扩面、粗放推进，实现民生保障可持续、城市运行可稳健。
从制度层面破除户籍壁垒，再以梯度机制实现精准落地，“十五五”时期的公共服务改革，走出了一条兼顾公平与效率、统筹当前与长远的均等化路径。
既避免了改革“急于求成、一刀切”的风险，也杜绝了保障“滞后缺位、悬置空转”的问题，让公共服务均等化在稳中提质、循序渐进中取得实质性进展。
2024年12月4日，浙江省湖州市住房公积金管理中心长兴县分中心开展公积金缴存、使用政策宣传活动。新华社资料图
五、资源配置：“公共服务随人走”的机制保障
常住地供给明确了公共服务受益主体，梯度供应理顺了紧缺资源供给节奏，而动态适配人口流动的资源配置机制，是整套改革落地生根、长效运转的核心保障，推动公共服务均等化从“制度可行”迈向“运转可持续”。
长期以来，我国公共服务资源依托静态行政区划与户籍人口核定分配，形成“按籍配资源、按区定供给”的固化模式。这一模式适配了人口固定、城乡封闭的传统发展格局，但在人口高频流动、新型城镇化深度推进的新阶段，资源配置与人口空间分布严重脱节。
人口持续向大城市、城市群集聚，公共服务资源却固化于原有行政边界，最终形成“人口流出地资源闲置、人口流入地资源紧缺”的结构性错配，也是新市民服务供给不足、城市承载压力突出的深层体制症结。
针对这一结构性矛盾，“十五五”规划明确提出健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制，核心是重塑资源配置底层逻辑，打破行政区划与户籍身份双重束缚，正式确立“公共服务随人走”的全新治理范式。
改革摒弃静态属地配置思维，建立以常住人口为核心、适配人口流动趋势的动态配置模式，让供给规模、空间布局、财力分配精准匹配人口分布与民生需求。
财政机制革新是改革的核心抓手。传统财政补助以户籍人口为核算依据，人口流入城市承担大量新市民服务供给任务，却缺乏对应财力支撑，权责与财力错配问题突出。
新一轮改革紧扣规划部署，优化财政转移支付分配规则，综合考量常住人口规模、实际服务成本、城市承载压力与区域差异，将财力分配与常住人口服务需求深度绑定，实现财力跟着人口走、资源跟着需求走，有效破解流入地“多服务、多负担、少补贴”的治理困境，为实现常住地全覆盖、梯度有序供给筑牢财力根基。
空间布局优化夯实均衡可及基础。城乡层面，强化县域公共服务统筹能力，推动教育、医疗、养老等优质资源下沉基层、辐射乡村，打通城乡服务互通通道，消解城乡公共服务二元结构。
区域层面，加大对欠发达地区、边远地区、生态功能区的资源倾斜，持续缩小区域服务落差，推动公共服务从“差距明显”向“大致均衡”稳步转变。
同时，依托“十五五”全面深化事业单位改革部署，动态调整公共服务机构布局、人员配置与服务半径，盘活存量、优化增量，杜绝资源闲置与局部短缺并存问题，搭建适配人口流动、贴合民生刚需的现代化供给体系。
整体而言，“公共服务随人走”的机制升级，实现了公共服务治理从“静态属地配置”到“动态因人配置”的根本性转型，从被动兜底转向主动适配，有效破解城乡、区域、群体三重不均难题，畅通人力资源自由流动通道，为以人为核心的新型城镇化、扎实推进共同富裕筑牢坚实制度保障。
2025年5月27日，陕西省老年人体育协会代表队在全国老年人健身秧歌交流活动规定项目比赛中。 新华社资料图
六、兜底扩面：从“七有”到“全覆盖”
制度体系搭建、常住地供给突破、梯度供应施策、动态资源配置，共同构筑起公共服务均等化的完整运行框架。而兜底扩面机制，是整套改革的价值落点与民生底线，也是“十五五”均等化改革提质增效的关键抓手。
基本公共服务兼具普惠性、基础性、兜底性，均等化并非机械的标准统一，而是立足发展差异与城市承载能力，守住民生底线、补齐群体短板、拓宽覆盖边界。“十五五”规划纲要明确提出，要增强基本公共服务均衡性和可及性，推动基本公共服务均等化取得更为明显的实质性进展，核心就是推动公共服务从“普适覆盖”走向“精准兜底、全域均衡”。
长期以来，我国依托“七有”民生体系搭建全民保障网络，但传统属地化兜底模式适配静态户籍人口格局。在人口常态化流动、城乡格局持续重构的当下，流动人口、留守群体、困难群众、偏远地区居民极易出现保障悬空、服务断层等问题，成为均等化推进的薄弱环节。
打通流动人口保障断点，是“十五五”兜底改革的首要突破。以往社会救助、儿童关爱、养老帮扶等兜底政策以户籍为认定依据，大量新市民异地就业生活，无法享受常住地兜底服务，户籍地保障又存在落地难、衔接弱的问题，形成民生保障真空。
本轮改革理顺兜底保障属地责任，落实规划健全分层分类、城乡统筹的社会救助体系的要求，将各类兜底帮扶政策全面落地常住地，逐步将未落户常住人口纳入常态化兜底保障，实现困难认定、帮扶落实、服务跟进全链条属地化，破解流动人口“属地不管、原籍难管”的民生困境。
兜底扩面的核心导向，是从单点补缺迈向全域均衡覆盖。城乡层面，推动优质公共服务资源向基层、乡村下沉，补齐乡镇、老旧小区服务短板，消解城乡民生二元结构。区域层面，加大对中西部、欠发达县域、边远地区的资源政策倾斜，逐步缩小区域保障差距。群体层面，精准覆盖老年人、残疾人、低收入群体、灵活就业人员、新市民等重点对象，消除身份与群体保障壁垒。
与此同时，紧扣民生需求升级趋势，基本公共服务清单实现动态扩容提质。从“七有”到“优服务”，是基本公共服务从“有没有”迈向“好不好”的必然延伸。在聚焦“七有”基础上，完善基本公共服务范围和内容，适时纳入群众急需的服务项目，通过丰富“七有”保障内涵，完成从“保基本”向“保基本、提品质、广覆盖”的迭代升级。
兜底扩面机制的完善，重塑了我国民生保障的底层逻辑，打破户籍、地域、身份的保障限制，将碎片化帮扶政策整合为全域覆盖、精准高效的现代化民生保障体系。
如果说梯度供应、资源配置解决了公共服务的效率适配问题，兜底扩面则筑牢了改革的公平底线，让发展成果均等惠及全体人民，为扎实推进共同富裕筑牢最坚实、最普惠的民生根基。
2026年7月9日，在贵州省都匀市零工市场，求职者了解企业招聘信息。新华社图
七、以人民为中心：基本公共服务均等化的价值归宿
纵观“十五五”基本公共服务均等化整套改革，从制度重构、常住地供给、梯度施策到资源优化、兜底扩面，各项部署层层递进、有机联动，最终指向统一的价值归宿：以人民为中心，服务中国式现代化与人的全面发展。
“增强基本公共服务均衡性和可及性，推动基本公共服务均等化取得更为明显的实质性进展”——“十五五”规划纲要锚定的这一改革要求，正是民生公平共享的改革底色。
公共服务均等化改革的迭代，本质是国家发展理念的升级跃迁。新中国成立初期，户籍绑定公共服务的制度设计，适配工业化赶超的原始积累需求，侧重资源集聚与秩序建构。
进入新时代，我国发展格局、人口结构、民生需求发生根本性转变，现代化建设告别单纯规模扩张，转向以人为本、公平共享、全域均衡的高质量发展。
推进基本公共服务均等化，正是新时代发展逻辑的具象落地，标志着公共治理从“服务发展建设”，稳步转向“服务人民美好生活”。
以人民为中心的核心要义，是破除身份壁垒、实现贡献与保障相匹配。长期以来，户籍、地域等因素形成的身份鸿沟，让亿万新市民、流动人口扎根城市、赋能发展，却难以平等共享公共服务，形成贡献与权益失衡的结构性问题。
从“户籍地”到“常住地”的制度转型，打破了固化的权益分配格局，践行“劳动贡献在哪里、民生保障就在哪里”的公平准则，回应了群众对民生公平、身份平等的核心期盼。
这一改革的核心落脚点，是赋能人的现代化、实现人的全面发展。中国式现代化归根结底是人的现代化，制度革新、城市建设、经济发展的最终目标，都是赋能人、成就人。
均等化改革打通教育、医疗、养老、社会救助等民生堵点，破除人口自由流动、人力资本提升的制度障碍，既激活全社会人力资源活力、赋能高质量发展，也为全体社会成员提升自我、突破发展局限提供了制度保障。
改革的终极价值，是夯实共同富裕的普惠民生根基。共同富裕是兼顾效率与公平的渐进式全民富裕，绝非平均主义。基本公共服务均等化作为共同富裕最基础、最兜底的制度安排，持续缩小城乡、区域、群体三重民生差距，补齐弱势群体发展短板。
通过公共资源下沉基层、倾斜薄弱区域、覆盖流动群体，让现代化发展成果更公平惠及全体人民，实现从基础物质兜底到长效发展赋能的全方位跃升。
整体而言，“十五五”时期的公共服务均等化变革，立足国情、顺应民心，完成了历史调适、现实施策、价值回归的完整闭环，实现了发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的有机统一。
随着公共服务均衡性、可及性持续提升，群众将彻底摆脱户籍牵绊的民生焦虑，真正实现“此心安处是吾乡”，为中国式现代化稳步前行、扎实推进共同富裕凝聚深厚持久的民生力量。
（作者为上海高校智库·复旦大学政党建设与国家发展研究中心主任，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师。）
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