摘要
现代化人民城市以突出的时代性、人民性、公平性为主要特征，强调城市为人民所有、由人民共建、为人民服务、由人民共享，是有力支撑高质量发展、高水平生活、高效能治理的社会主义现代化城市。党的十八大以来，人民城市建设取得积极进展，城市在发展能级、基础设施、公共服务、生态环境、规划建设治理、历史文化保护等方面取得积极成效；同时，也面临着转变发展方式、培育发展动能、提升功能品质、加强生态环境保护、赓续历史文脉、推动精细治理、增强城市韧性等转型发展任务。为实现以上目标，必须紧密围绕建设富有活力的创新城市、舒适便利的宜居城市、绿色低碳的美丽城市、安全可靠的韧性城市、崇德向善的文明城市、便捷高效的智慧城市等重点任务，优化以构建新体系、培育新动能、服务全年龄、保障全要素为重点的政策体系，走出一条具有中国特色的现代化城市道路。
本文刊发于《改革与战略》2026年第3期
作者：
高国力 中国城市和小城镇改革发展中心主任，研究员
修林涛 中国城市和小城镇改革发展中心注册城乡规划师
城市是经济社会高质量发展的重要载体，是承载人民群众高品质生活的重要空间。党的十八大以来，我国城市发展取得了重大成就。习近平总书记在2025年7月召开的中央城市工作会议上指出，要“大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子”[1]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（简称《“十五五”规划纲要》）明确提出，要建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，进一步全面部署了建设现代化人民城市的阶段性重点任务，必须全面贯彻中央城市工作会议精神，扎实建设现代化人民城市[2]。本文紧扣2025年中央城市工作会议精神和《“十五五”规划纲要》部署，立足我国城镇化从增量扩张向存量提质转型的关键阶段，系统阐释现代化人民城市“为人民所有、由人民共建、为人民服务、由人民共享”的核心内涵，创新提出“7+6+4”战略框架，将“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”六大建设任务转化为可操作的实施路径，并配套差别化职能、新动能培育、全龄友好服务、要素保障四大政策体系，形成从理念到实践的系统性解决方案，旨在为超大特大城市、中小城市、县城及人口减少型城市提供差异化发展范式，既丰富了中国式现代化城市理论的学理内涵，又为“十五五”时期做好城市工作提供了直接决策参考，对推动城市高质量发展、创造高品质生活、实现高效能治理具有重要的理论创新价值和实践指导意义。
一、现代化人民城市的内涵特征和逻辑框架
2015年，习近平总书记在中央城市工作会议上明确提出人民城市理念，指出“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”[3]。此后，习近平总书记在有关考察和讲话中，持续深刻阐述了新时代城市建设发展的有关要求，人民城市的内涵不断深化和丰富。党的二十大报告中强调，要“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”[4]。2025年中央城市工作会议强调，要“认真践行人民城市理念”“转变城市发展理念，更加注重以人为本”[1]等，为建设现代化人民城市提供了根本遵循。
与西方城市理论强调资本主导、利益群体博弈[5]等特征不同，我国的现代化人民城市秉承人民至上的理念，以其突出的时代性、人民性、公平性为鲜明特征，强调城市为人民所有、由人民共建、为人民服务、由人民共享[6]，是集创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧等要素于一体，有力支撑高质量发展、高水平生活、高效能治理的社会主义现代化城市，是中国式现代化理论在城市工作中的具体体现和生动实践。
在中央城市工作会议精神的指导下，本文构建了建设现代化人民城市、推进高质量发展的“7+6+4”框架体系（见图1），为建设现代化人民城市提供方向指引、任务目标、政策支撑。从方向目标层面看，“7”即“7个特征要求”，包括转变发展方式、培育发展动能、提升功能品质、聚焦绿色生态、加强文脉赓续、推动精细治理、增强城市韧性。从实施路径层面看，“6”即“6项重点任务”，包括建设创新城市、宜居城市、美丽城市、韧性城市、文明城市、智慧城市。从政策保障层面看，“4”即“4项政策体系”，包括城市差别化职能体系、城市发展新动能体系、城市全龄友好服务体系、城市要素保障支撑体系。
二、现代化人民城市高质量发展的基础条件
近年来，我国城市建设水平和综合承载能力显著提升，为现代化人民城市高质量发展奠定了坚实基础。
（一）新型城镇化水平和城市发展能级持续提升
城镇化率稳步提升。2020—2025年，我国常住人口城镇化率从63.89%提高至67.89%，城镇常住人口从9.02亿人增加到9.54亿人[7]（见图2）。“两横三纵”城镇化战略格局更加巩固，19个城市群常住人口、GDP占全国比重分别提高至75%、84%[7]，现代化都市圈建设有序推进，城市综合实力明显提升，以县城为重要载体的城镇化建设深入实施。2024年，地级以上城市（含直辖市、副省级城市、地级市）达到297个，县级城市达到397个。
（二）城市基础设施建设不断完善
城市基础设施大幅改善。2020—2024年，我国城市轨道交通运营里程从7355公里增加至10924公里，公共汽电车运营线路总长度从1042348公里增加至1752647公里①（见图3），每万人拥有道路长度从9.2公里增长至10.1公里，城市排水管网长度从80.3万公里增加至99.4万公里，燃气普及率从97.9%增长至98.6%，供水普及率从99%增长至99.6%①。
（三）城市公共服务能力显著提高
住房保障水平不断提升，建成世界规模最大的城市住房保障体系[1]。城镇人均住房建筑面积超过40平方米。2019—2024年，全国累计开工改造城镇老旧小区近28万个、惠及1.2亿居民（见图4），城市居民住房条件明显改善。城镇基本公共服务覆盖范围持续扩大，2020—2024年，全国义务教育阶段随迁子女在公办学校就读或享受政府购买学位的比例从85.8%提升到超过97%。城市就业服务、医疗卫生、社会保障水平不断提升。
（四）城市生态环境质量逐步提升
空气质量明显改善，重污染天数显著减少。2020—2024年，我国城市绿地面积从331.22万公顷增加至372.06万公顷（见图5），人均公园绿地面积从14.78平方米增加至15.91平方米[8]。地级及以上城市黑臭水体基本消除，2020—2024年，城市生活垃圾无害化处理率从99.7%提升至100%，污水处理率超过99%[8]，城市实现天更蓝、水更清、环境更优美。
（五）城市历史文化保护水平持续提升
城市历史文化保护传承体系加快构建。截至2025年，我国共有143座国家历史文化名城、1300余片历史文化街区，形成了传承城市文脉的综合载体，有效避免了城市历史文化遗产遭到破坏，展现了城市文化品位，彰显了城市文化底蕴特色。城市文明程度不断提高，2020—2025年，中央文明委新增授予的全国文明城市称号数量从133个增加至202个。
（六）城市规划建设治理能力明显增强
“多规合一”改革不断深化，国土空间规划体系持续完善。我国部分超大特大城市“摊大饼”式盲目扩张趋势得到有效遏制，一般性制造业等非核心功能有序由中心城区向外转移，“大城市病”治理取得阶段性成效。城市治理效能不断提高，城市网格化服务管理模式全面推行，互联网、大数据、人工智能等数字化手段在城市治理中深度运用，2025年5G演进网络覆盖超330个城市，三分之二的地市建成千兆城市，有力支撑了城市高效治理。
三、现代化人民城市高质量发展的特征要求
2025年中央城市工作会议指出，“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”[1]。总体来看，我国城市在总体结构、发展动能、建设品质、绿色生态、文脉传承、精细治理、安全韧性等方面，呈现出一系列鲜明的特征，面临着新的工作要求。
（一）转变发展方式，更加突出结构优化
一是人口结构快速变化。城市间人口流动分化明显，农业转移人口跨省流动占比下降，就近就地转移就业和跨城市流动占比提高。部分超大特大城市、省会城市依托优质的就业岗位、良好的公共服务、便捷的生活服务，持续吸引高校毕业生等年轻人口流入；而部分产业支撑不足、资源逐步枯竭、交通区位不优的中小城市和县城的人口持续减少。城市人口负增长、高龄化、少子化、空巢化等问题相互交织叠加。据有关部门测算，未来几年60岁及以上的老年人口每年净增超过1000万人，预计2035年、2050年前后将分别达到4亿、5亿[9]。二是城市功能结构和空间布局持续优化。城市群、都市圈、中心城市成为我国经济发展的重要增长极，辐射带动了周边中小城市协同发展，深化了区域产业分工协作，是经济社会高质量发展的重要载体。与此同时，特色产业支撑能力强、配套设施完善的城市，将成为吸引跨城市人口流入、就近就地城镇化的重要载体；而产业发展乏力、就业岗位不足的城市将面临人口持续减少、基础设施和公共服务运营成本偏高的压力。部分城市转变发展方式典型经验（见表1）。
（二）培育发展动能，更加突出特色发展
一是城市发展动力从“土地财政”转向培育新质生产力。城市是信息、技术、人才、资金等要素高密度集聚和高效率配置的重要载体，是催生新产业、新技术的“孵化器”。面对城市“土地财政”模式的不可持续性约束，推进现代化人民城市建设必须把握新一轮科技革命和产业革命的重要机遇，依托新要素、新技术、新模式，积极培育发展新质生产力，升级传统产业、做强新兴产业、布局未来产业，有效扩大城市就业、培育优质税源。二是必须充分发挥城市比较优势。习近平总书记指出，“人要在城市落得住，关键是要根据城市资源禀赋，培育发展各具特色的城市产业体系”[10]。我国城市数量众多，发展定位和建设路径各不相同，资源禀赋、发展基础、优势挑战存在高度“个性化”的情况，应借鉴相关城市发展动能典型经验（见表2），深入挖掘各自优势条件，加强科技赋能，强化区域协作，创新发展路径，明确核心功能定位，依托先进技术和优势产业增强城市核心竞争力，避免出现区域城市盲目同质化竞争。
（三）提升功能品质，更加突出宜居宜业
一是提升城市宜居水平。城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民[11]。近年来，随着越来越多群众进入城市就业生活，城市居民对健康生活、便捷服务、消费娱乐等方面的需求日益提高，而部分城市面临着房屋和基础设施老化、公共服务不完善、消费设施不足等问题，这对城市功能品质提出了更高要求。二是增强城市服务产业发展能力。产业发展创造就业岗位，增加社会财富，是城市发展的重要动力源，是确保人民群众稳定生活就业的“压舱石”，是城市繁荣发展的重要依托。应借鉴相关城市功能品质提升典型经验（见表3），优化城市生产、居住、商业、生态布局，完善城市产业配套设施和基础设施体系，推动职住平衡发展，优化营商环境，为工业和现代服务业发展创造良好条件，增强对链主企业、中小企业和创新人才的吸引力，构建宜业宜商宜居互促的良好环境。
（四）聚焦绿色生态，更加突出绿色低碳美丽
一是保护城市生态。习近平总书记指出，要“让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”[10]。近年来，随着城市居民对优美生态环境需求的日益强烈，城市需要提供更多便于亲近自然、游憩休闲的生态空间。城市不能仅追求经济发展而不顾生态环境保护，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的发展理念，在美丽中国建设的总体要求下，认真研究绿色生态城市建设典型经验（见表4），积极建设美丽城市，推动城市与自然和谐相处，实现城市与自然生态环境相融合。二是推动城市绿色低碳转型。城市是承载经济社会发展的复杂系统，城市建设、经济发展、社会服务都需要消耗一定规模的资源能源。《“十五五”规划纲要》明确提出，“十五五”期间，要推动“绿色生产生活方式基本形成，碳达峰目标如期实现”[2]。为实现这一目标，传统城市发展模式带来的资源消耗过大、能源利用低效、土地使用粗放等问题已经难以为继，必须提升城市发展建设运营全过程中的资源能源利用效率，提高空间集约利用水平，推进减污降碳扩绿协同增效，实现城市绿色低碳发展。
（五）加强文脉赓续，更加突出文明风尚和文化传承
一是提升城市文明水平。现代化人民城市应当是物质文明和精神文明协调发展的城市，在建设过程中要植根中华优秀传统文化，彰显中国气质、中国风范[1]。城市是社会文明进步的集中展示窗口，也是培育“城市文明”的重要载体，必须大力弘扬社会主义核心价值观，聚焦培育现代化人民城市文明风尚，建设更多文明城市，培育更多文明市民。二是保护传承城市文脉。城市是传承中华文明的重要载体，必须以习近平文化思想为指引，借鉴城市历史文化传承保护典型经验（见表5），在城市建设中充分考虑历史文化保护、体现中国特色和时代风貌，尊重和保护城市独特的文化基因、地形地貌、自然景观、街区格局、建筑风格，将其充分融入城市文化事业、文创产业、非遗传承等领域，实现历史文化、现代生活、城市气质、文化产业融合互促。
（六）推动精细治理，更加突出便捷智慧和精准高效
一是提升城市数字化精细化治理能力。习近平总书记指出，“要提高城市治理水平，推动治理手段、治理模式、治理理念创新，加快建设智慧城市，率先构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的治理体系”[14]。城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，随着城市人口集聚，社会结构日趋多元，城市居民各类诉求持续迭代升级，部分城市面临治理能力滞后于发展建设、响应速度与实际需求不匹配等问题，迫切需要学习城市精细化治理典型经验（见表6），采取更加科学化、精细化、智能化的治理方式，统筹政府、市场、社会等各方面力量，更好满足市民个性化需求，迅速有力应对突发公共事件等各类复杂局面。二是构建适应各类人群需求的治理体系。随着更多高校毕业生、新生代农民工等年轻群体进入城市就业创业，需要针对其个性化、丰富化的发展诉求、生活需求，提供精准化治理方案，构建适应“青年城市”建设需求的管理服务体系，推动其更充分地参与城市发展。针对“一老一小”在城市的生活需要，亟须提升适老化、适幼化设施改造，提高精细化服务水平。面对城市灵活就业群体、城市低收入群体，需要提供更完善的就业服务、社会保障及更多社会关怀，避免其在城市发展中被“边缘化”，促进其更好地融入城市，让城市发展“更有温度”。
（七）增强城市韧性，更加突出安全可靠和“平急两用”
一是牢固树立安全发展理念。习近平总书记指出：“要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标。”[15]城市人口和经济高度聚集，各种人为灾害、自然灾害风险一旦发生，容易造成较大损失。部分城市存在“重建设、轻安全”“重面子、轻里子”的现象，防洪排涝、抗震防护、应急设施等存在建设短板和安全隐患，难以有效应对暴雨、洪水、地震、火灾、燃气泄漏、自建房坍塌、公共卫生风险等突发事件。这一方面体现了城市安全发展的意识不足，另一方面也暴露了城市安全韧性设施体系还不够完善，必须加快补齐这些短板。二是突出“平急两用”。部分城市灾害属于短时强冲击，若以极端情况为标准来规划建设城市，将造成大量设施闲置和资源浪费。因此，需要在城市建设中，借鉴韧性城市建设典型经验（见表7），一方面提高关键生命线设施和防灾避难设施的建设标准，增强抗冲击能力；另一方面提升公共服务、文旅设施、仓储设施等的平急转换能力。
四、现代化人民城市高质量发展的重点任务
（一）建设富有活力的创新城市
一是加强科技创新。习近平总书记指出：“新质生产力主要由技术革命性突破催生而成。科技创新能够催生新产业、新模式、新动能，是发展新质生产力的核心要素。”[19]城市是集聚创新资源的重要载体，始终是重大原始创新、创新应用转化的策源地和主战场，必须增强城市创新能力，进而引领产业创新。建设一批创新载体，提升中心城市创新带动能力，引入更多优质创新平台，布局一批国家实验室、全国重点实验室，搭建国家工程研究中心、企业创新基地。优化创新生态，完善便捷化创新服务体系，强化企业创新主体地位，加大“投早、投小”的科技创新金融支持力度，建设公共性创新研发设施，培育市场化新型研发主体，营造宽容失败的创新氛围。二是推动产业创新。立足城市资源禀赋、发展基础，发挥比较优势，“一城一策”明确主导产业，培育优势突出、分工协作的产业集群。支持超大特大城市积极参与全球资源配置和国际竞争合作，推动中心城市集聚高端要素，培育创新发展动力源。提升城市产业园区功能，补齐基础设施短板，完善公共服务配套，提升城市就业吸纳能力、人口承载能力。围绕突破产业技术“卡脖子”瓶颈，支持集成电路、工业母机、先进材料等产业发展。聚焦未来科技、信息产业，加快培育新一代信息技术、人工智能、生物科技等新兴产业。推动传统产业高端化、智能化、绿色化发展。三是强化机制创新。因地制宜设立重点产业发展基金，发挥政府资金撬动作用，吸引金融机构、链主企业等社会主体跟投，重点投向技术创新、设备升级、核心团队建设等领域。提升产业园区土地利用效率，统筹零散低效用地，加强亩均税收考核、投资强度考核，构建“优胜劣汰”竞争机制。引导产业跨区域布局，推动超大特大城市周边的小城市和县城有序承接产业转移，打造承接产业转移平台，发展飞地经济，共建产业园区，健全税收分成等利益共享机制。
（二）建设舒适便利的宜居城市
一是加强城市一体化规划建设。人口流动往往是影响城市功能动态调整的重要因素，必须顺应人口流动和经济发展趋势，统筹布局生产、生活、生态空间，优化城市功能布局。加强产业、商务、文化、消费、行政、交通等功能衔接，推动用地功能复合利用，避免生活、就业、服务等空间被过度分割，从而方便居民工作生活。统筹利用地上空间与地下空间，结合大型商场、轨道交通、居住小区等建设，推动城市空间立体开发。加强交通枢纽建设，集成轨道交通、公共交通、慢行交通、商业消费、停车充电等功能，提升换乘便捷度。二是建设高品质生活空间。围绕“好房子”建设，构建保障性住房和商品住房并举的住房供应体系，提升住房建设、维护等全周期服务能力。各地应因城施策制定城市更新实施方案。推动老旧小区改造，更新改造老化或有安全隐患的燃气、供水、排水、供热、供电等管线，完善社区便民服务设施，建设完整社区。依托老旧街区改造，发展街区经济，打造多元业态的文旅商业消费集聚区。以市场化手段改造老旧厂区，推动功能置换，加强运营策划，建设集创新、办公、商业、文化、体育等功能于一体的新空间。三是提供优质均衡公共服务。加强就业服务，提升对高校毕业生、灵活就业人员、农业转移人口、新就业形态等重点人群的服务能力，提升其在城市的就业适配能力。推动适老化、适儿化、无障碍等设施改造，加强对城市各类群体的人文关怀。构建居家、机构养老与医疗服务相结合的城市养老体系，完善社区日间照料中心、助老餐厅等设施。优化教育设施布局，实现就近入学入园，提升教育教学品质。完善城市医疗体系，加强各级医疗卫生机构分工协作，推动优质医疗资源均衡布局。完善城市社会保障体系，加强对困难群体的精准化帮扶救助。
（三）建设绿色低碳的美丽城市
一是保护修复城市生态系统。城市生态空间既是市民亲近自然的“休闲区”，也是隔离风险隐患的“缓冲带”。依托城市山水林田湖草沙等生态基底，构建城市生态空间网络，推动城市与自然融合互嵌。在城市组团、区域性基础设施、主要工业园区等周边建设绿色廊道等生态缓冲空间，避免城市无序扩张，降低城市运行风险。二是建设公园城市。发挥城市山川、森林、河流、海岸等自然资源优势，建设城市中心公园、郊野公园、文化公园、口袋公园，推动公园绿地“拆围透绿、共建共享”。构建市域、城区、街道多层级绿道体系，串联城市公园、文旅景点、消费场所、防灾空间，构建“山水相映、蓝绿交织、人文互促、城园共融”的公园城市新形态。三是推动城市绿色低碳改造。加强工业节能降碳，推进高能耗设备更新，有序淘汰落后产能。推广产业园区智慧能源管理系统，提高能源使用效率，因地制宜建设“零碳园区”。推进城市建设领域低碳发展，推广绿色建筑，应用低污染低能耗的绿色建材，加强建筑节能改造。推广绿色交通，引导绿色出行，推进公共领域车辆清洁能源替代。大力推进节水城市建设。因地制宜利用清洁能源替代传统供暖。四是巩固城市污染治理成效。建设“无废城市”，完善城市垃圾收集、转运、处理设施，提升垃圾资源化利用能力，提高垃圾焚烧处理比例。严格管控城市大气污染源，加强区域大气协同治理。加强产业园区、建设用地土壤污染治理。结合城市美丽河湖治理，提升城市水系水质，完善城市污水收集和处理设施。
（四）建设安全可靠的韧性城市
一是完善城市生命线基础设施。城市传统和非传统灾害隐患风险具有较强突发性，必须提升重要设施冗余度，提高应急疏散、电力、供水、燃气、通信等关键设施设防标准，提高应对各类灾害冲击的能力。建设分布式水源、能源、应急物资等设施。更新改造材质较差、年限较长、不符合标准规范的老化管道，加强智能监测预警，消除安全隐患。二是提升房屋等建构筑物安全水平。加强房屋安全全过程管理，强化超高层建筑、自建房屋、预制板结构房屋等安全整治，结合地震设防标准等级开展房屋抗震加固。排查城市重要公共服务设施、重大基础设施安全隐患，提高灾害设防标准，并及时加固整治。三是提升城市防灾减灾和应急管理能力。加强城市安全隐患排查，建立“风险清单”，开展专项整治。针对城市洪涝、台风、暴雪等自然灾害，滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害以及工业园区、施工区域、人员密集场所、城镇周边林草区等重点防控领域，完善防灾避难设施，建设应急物资储备基地，预留缓冲隔离空间。制定重大灾害应急预案，提高应急救援指挥能力。四是建设“平急两用”公共基础设施。完善公共卫生重大风险防控机制，提升风险应对能力，完善疾病预防、生物安全实验等设施，提升疫情发现和处置能力。确保新建改建大型公共设施具备快速转化为救治与隔离场所的条件，建造一批具有隔离功能的城郊型仓储基地、乡村民宿、集散基地。五是强化产业链供应链安全。加快补齐城市支柱产业链供应链短板弱项，推进关键核心技术攻关、产业基础提升和成果应用，提升重要产业链供应链自主可控水平。
（五）建设崇德向善的文明城市
一是加强历史文化传承和创新利用。完善城市历史文化保护体系，开展城市历史文化资源普查建档，加强历史文化街区、历史建筑、重要文物等文化遗产保护。在城市建设中充分体现城市文化内涵，避免随意拆除老建筑、砍伐老树、更改地名。激发老城区和历史文化街区活力，活化利用文化遗产，培育文创产业与消费服务业态，同时应避免过度商业化开发和原有居民边缘化。二是塑造独特城市风貌。挖掘城市文化基因、自然景观、地形地貌的鲜明特色，加强城市设计，将城市独一无二的文化神韵、时代精神融入城市规划建设，突出中国特色，彰显城市气质，打造文化标识，构建错落有致、疏密结合、蓝绿相融的特色空间。三是创新发展文化事业和文化产业。培育彰显人民城市特征的现代化城市精神，弘扬文明风尚，强化市民公共道德意识。建设高品位的城市文化设施，合理布局图书馆、科技馆、美术馆等文化场馆。优化城市文化供给，鼓励创作影视作品、创意设计、都市文学等优秀文艺作品。
（六）建设便捷高效的智慧城市
一是推动数智化治理。以科学化、精细化、智慧化为导向，建设数字城市、智慧城市，创新城市治理方式，提高城市治理能力。建设智慧基础设施，统筹运用大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等技术手段，打造全域覆盖的智能感知体系。搭建数字化信息管理平台，完善规划建设全生命周期管理，加强城市数据一网通用，促进跨部门、跨领域数据实时共享，增强城市运行管理、应急处置的决策辅助能力，推动全域要素精细化管理。二是完善城市治理体系。以精益求精的工匠精神推进城市精细化管理，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的现代化治理架构，完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提高社会治理水平。完善管理服务体系，以市政、交通、环境管理为重点，加强公共服务、政务服务、便民服务，提升城市管理水平和服务质量。三是加强城市基层治理。健全党组织领导、居委会主导、人民群众为主体的基层社会治理体系，构建社会治理共同体。高效解决多元主体的急难愁盼问题，构建自治、法治、德治、数治融合，网格化、智能化治理模式，提升治理法治化、规范化水平，推进基层治理由“稳得住”向“管得好”转型升级。
五、现代化人民城市高质量发展的政策体系
（一）优化城市差别化职能体系
一是提升现代化城市群和都市圈的支撑带动作用。充分发挥各级各类城市的职能作用，构建中心城市引领都市圈、都市圈带动城市群、城市群支撑区域发展的空间格局。推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区等城市群提升区域核心引领带动能力，加快集聚全球高端发展要素，增强技术创新策源能力，推动财政、土地、产业等政策的协同联动。推动成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等成为区域发展动力源。推动中西部和东北地区的城市群内部各城市分工协同发展，加强交通、能源等重大基础设施互联互通，完善承接东部地区产业转移配套政策，探索跨区域税收、统计等利益分享机制。培育现代化都市圈，以同城化发展为目标，构建一体化发展体制机制，推动实现产业协作、通勤便捷、服务共享等发展目标。加强城市群、都市圈发展与区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略的协调联动，强化产业跨区域有序转移。二是推动超大特大城市“强身健体”。引导超大特大城市聚焦核心功能定位，提升城市核心竞争力，积极参与全球城市竞争合作。以国土空间规划为抓手，避免超大特大城市“摊大饼”式盲目扩张，有序疏解与城市核心功能定位关联较弱的非核心功能，推动过度集中在中心城区的优质产业、公共服务资源在市域、都市圈范围内均衡布局，形成多中心、组团式、网络化空间结构。三是提升中小城市和县城承载能力。结合人口流动趋势，动态完善基础设施、公共服务供给。分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，分类施策激发县域经济活力，补齐县城建设短板弱项，带动农业转移人口就地就近城镇化。探索赋予经济规模、人口规模持续增长的县级市、特大镇更多经济社会管理权限。四是支持人口减少城市转型发展。推动产业支撑不足、交通区位偏远、资源枯竭城市因地制宜转换发展动能，积极发展替代产业，引导人口向城区集聚，提升公共服务、基础设施服务效率，降低运营维护成本。
（二）完善城市发展新动能体系
一是支持发展特色产业。创新是产业发展的重要驱动力，应以超大特大城市和省会城市为重点，加强原始创新和关键核心技术攻关，布局国家级创新平台，建设国际和区域科技创新中心，引进创新人才、创新团队，建设共性技术平台、中试验证平台。产业是城市发展的动力源泉，必须构建有利于培育发展新质生产力的政策体系，充分激发新技术、新要素、新模式的发展活力，提升产业链自主可控水平，建立健全城市产业竞争力提升机制，巩固提升创新型城市在区域分工协作中的优势地位。以技术创新引领产业创新，结合各城市发展基础，充分发挥比较优势，优化产业发展政策，推动传统产业绿色化智能化改造升级，因地制宜发展新能源、新材料、生物医药、高端装备、航空航天等新兴产业，前瞻性培育量子科技、生物制造等未来产业，建设城市未来产业研究基地，推动现代服务业与制造业融合发展，完善高水平产业园区集约化建设机制。二是盘活存量资产。树立市场化城市运营理念，盘活各类闲置资产，建立城市“资产清单”，创造稳定现金流，提升城市各类资产收益水平。开展城市房产、基础设施、闲置土地等资产普查和价值评估，加强供水、污水、停车等可经营性管理，推动城市公园、绿道与消费设施融合。引导社会资本参与城市开发建设运营，引入专业化市场化投资运营主体，盘活产业园区低效用地、闲置商业设施等存量资产，优化规划管理、土地供应、税费政策，探索城市新型基础设施、消费配套设施及无形资产等多元资产一体化运营模式。
（三）构建城市全龄友好服务体系
一是提升农业转移人口融入城市能力。以新生代农民工为重点群体，兼顾各年龄阶段和技能水平的农民工，提高农业转移人口劳动技能素质，聚焦智能制造、信息技术、康养护理、家政服务、养老托育等吸纳就业能力较强的用工领域，依托公共实训基地，开展职业技能培训，推动农业转移人口向职业化产业工人转型。加强随迁子女基本公共教育保障，提高社会保险保障水平和覆盖率，加强未落户常住人口住房保障，推动农业转移人口更好融入城市。完善农业转移人口流入较多的城市资金、用地奖励机制。二是构建青年城市服务体系。发挥青年在城市发展中的主体作用，促进青年成长与城市发展双向互动，完善适应青年发展需求的教育就业、婚恋生育、住房保障、创新创业、休闲娱乐、社会融入等服务体系，激发青年发展活力，为城市发展提供充足动力。三是提升“一老一小”服务能力。提高养老机构服务水平，构建机构养老与居家养老结合的城市养老服务体系，丰富不同层次的养老服务产品供给，推进医养结合，增加护理型床位。完善城市普惠托育服务体系，优化3岁以下婴幼儿托位供给，落实居住小区配套建园政策，提升普惠性幼儿园服务质量。推进城市公共空间、社区、居家的适老化、适幼化设施改造。
（四）创新城市要素保障支撑体系
一是加大资金支持力度。统筹使用财政资金，拓宽融资渠道，统筹使用中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券等资金。因地制宜设立产业基金，精准支持特色优势产业发展，发挥耐心资本对产业技术创新、重要设备更新等的支持作用，引导优势产业健康发展。加大对城市发展建设重点领域、薄弱环节的金融支持力度，引导政策性银行等金融机构适当扩大中长期贷款投入，鼓励社会资金参与城市开发建设运营，有序发展基础设施领域不动产投资信托基金。二是强化用地支持。加强城市建设用地集约高效利用，建设城乡统一的建设用地市场，合理安排增量、有序消化存量、盘活低效用地，提高工业用地单位面积产出率，实施“亩均论英雄”用地考核机制。推动用地功能合理转换，鼓励用地混合开发，加强空间复合利用。坚持因城施策导向，探索适配房地产市场平稳健康发展的用地政策。三是强化知识、技术、数据等新型要素支撑。围绕城市特色产业发展需求，实施要素市场化改革举措，出台有利于吸引高水平创新团队的政策制度，畅通人才跨区域流动渠道，建立开放包容的科创人才吸引机制。推动城市全域数字化转型，围绕城市运行、资产运营、应急管理等重点领域，构建城市全周期、全要素数字管理体系，深化人工智能等技术在城市治理中的应用，提升城市监测预警、应急指挥、快速响应能力。加强城市数字资产运营管理，推动数据资源向资产化、价值化转化。
基金项目：国家发展改革委重大课题“提高新型工业化和城镇化协同水平、强化潜力地区产业支撑的思路举措研究”（202501011）；中国城市和小城镇改革发展中心重大课题“城镇化潜力地区产业支撑能力提升研究”（2025A01）
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来源：《改革与战略》杂志2026年03期第42卷（总第367期）
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