专家解读 | 栾峰：理解趋势，领会导向，推进乡村规划建设事业的健康发展|乡村规划|城市规划|村镇|栾峰

导读

近日，国务院印发《加快农业农村现代化“十五五”规划》，明确了“十五五”时期加快农业农村现代化的思路目标、重点任务和政策措施。为深入学习贯彻《规划》精神，中国城市规划学会特别推出【农业农村现代化“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。邀请多位专家学者围绕统筹优化村镇布局、全域土地综合整治、乡村人居环境整治、基本公共服务供给等核心议题，从规划引领、城乡融合、小城镇发展、耕地保护等多元视角展开深度解读，为《规划》落地实施贡献规划智慧。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

本文字数：3204字

阅读时间：10分钟

作者

栾峰，中国城市规划学会理事、乡村规划与建设分会秘书长，同济大学建筑与城市规划学院教授，上海同济城市规划设计研究院总规划师、乡村规划建设研究院院长

2026年5月，国务院印发《加快农业农村现代化“十五五”规划》，为今后五年国家三农领域发展指明了方向。从我们已经熟知的“三农”视角来进一步学习解读，不仅有助于我们更为深刻地理解今后五年的乡村规划建设重点工作，也有助于我们更好地把握乡村规划建设专业及学科发展的主要方向。

从整体和长期视角来理解我国的三农趋向，这是我们超越五年规划但又更为深刻理解国家五年规划的重要基础认知。就人口而言，从20余年来的国家人口增长和多个权威机构解析来看，中国人口早已达峰并且进入了缓慢但明显的逐渐走低的趋势，同时城镇化进程虽然放缓，但城镇化率仍然持续增高，意味着未来乡村人口将比国家总人口趋势更为明显的减少，甚至到本世纪中叶出现大幅度减少的现象，人口的明显萎缩势必带来村庄空置、人地关系明显改变等一系列问题；就农业而言，无论从以往经验，还是近年来的国际形势，都深刻提醒国人总书记说的中国人要把饭碗端在自己手里的重要意义，稳定甚至保持持续发展是国家稳定的重要基础保障，这既是国家战略要求，同时也是历史经验反复验证的重要经验。

“十五五”规划也积极响应了长期趋势导向。农业发展方面的主要指标，大多提出了明确提升要求，不仅粮食综合生产能力明确提出进一步提高要求，从目前的1.39万亿斤达到1.45万亿斤左右，其他如农业科技进步贡献率、农业核心种源自给率、农作物耕种收综合机械化率等也都有明显提高；直接涉及农民的，也有农村基本具备现代生活条件，以及持续巩固拓展扶贫攻坚成果、城乡居民收入比逐步缩小等要求；涉及农村的，不仅有推进宜居宜业和美乡村建设的具体要求，也有更为明显的发展指标提高要求，尤其是农村生活污水治理率和养老服务水平等，甚至提出了高达15和20个百分点的提升要求，可谓任务艰巨。

对于以规范国土空间秩序优化和服务乡村地区发展为己任的乡村规划建设领域而言，亟待深入领会长期趋势及国家近五年的乡村振兴导向，才能更为精准地把握行业和专业本身的发展导向与重点方向。推进宜居宜业和美乡村建设篇章给出了明确原则导向，包括五个方面，统筹优化村镇布局、加强农村基础设施建设和管护，持续整治提升农村人居环境，提升农村基本公共服务水平，以及加强乡村治理体系和能力建设。并且在统筹优化村镇布局中明确提出，支持有条件地区选择位置相邻、功能相近、产业相联的村组成片区，以片区为单元推进规划共绘、设施共建、服务共享、环境共美。因地制宜、稳妥有序优化乡镇规模和布局结构。协同推进县域国土空间治理，稳步开展全域土地综合整治。客观而言，上述方面要求在总体上与之前的有关政策要求保持了高度一致性，也进一步说明了乡村建设领域的长期性，更为重要的是在导向和措施上也给予了较具针对性的片区化和稳步开展全域土地综合整治的指向。当然，在具体的工作方面，还有待我们进一步加深理解并且与现实工作结合。

从乡村地区人口趋势及国家现代化进程来看，未来5-10年将是国家乡村地区空间格局优化非常重要的成型阶段，这是片区化和优化布局的重要基础支撑和导向要求。有序推进乡村居民点的布局调整和适当归并，不仅直接影响村镇布局优化的绩效与导向，还直接关系到紧约束背景下如何更为精准投入公共资源，传统农民稳步改善体面老年生活质量，以及从公共服务水平能否精准有效提高到能否更好服务农业现代化发展等重要议题，可以视为片区化推进中的关键问题之一。然而回顾可以发现，造成理性进程波折的主要原因往往涉及多个方面，实施层面的部门分割缺乏统筹，单一推进意愿缺乏群众自愿配合，短期见效溯源与事实上需要长期坚持的矛盾等，以及缺乏有效基础研究支撑的政策制定，以及一刀切的简单政策要求等问题也不容忽视。因此，如何在确保农民利益并且尊重本人意愿的前提下，统筹考虑整体和长期利益并实现提供两者均衡的明确渠道，积极萃取源于基层和实践的乡村规划编制与乡村建设经验，强化规划编制及实施过程中的政策赋能等，都是从优化工作方法视角亟待推进的方面。

从另一个视角来看，乡村规划必须尽快从传统而来的聚焦村居建设视角转入全域统筹维度，这不仅是国土空间规划的全覆盖要求，也是服务农业现代化并且依托农业现代化进程有序推进国土空间布局优化的关键着力点之一。从“十五五”规划可以看出，国家持续加大在农业现代化方面的投入，其中就包括规模化和高标准农田建设，以及现代化农机发展与使用推广。两者都在根本上有助于人地关系深刻变化背景下的农业规模化发展和农业从业者的基本生产方式和生产出行半径等。后者不仅迎合和支持了人地关系的长期深刻变化，还能够为劳均生产力的革命性提高和农业的稳定发展提供坚实基础，因此代表着正确的方向。由此而来的则是传统基于小农时代出行需要的村落分布形态的挖掘，为村庄布局优化提供了难得机遇。生产空间、生产方式，以及生活空间的联动，才是村庄布局优化的关键支持。因此，不仅需要深入研究生产方式的优化方向，还要精准把握政策的红利期，依托农业和农业空间品质提升的资金投入，适当整合才能有效推进村庄布局优化。否则或者沦为无米之炊，或者造成纸上谈兵，更有甚者则造成缺乏协同导致更为严重后果。由此而及的还有各类生态修复和环境品质提升的项目及资金投入，在国土空间规划全覆盖的背景下，同样需要纳入统一的村庄规划或者连片村庄规划，才能真正实现有序落实并成为推动布局优化的重要动力因素。就此而论，缺乏资金和项目落地投入的村庄规划或者片区规划，难免重蹈嘴上说说，墙上挂挂的宿命。

由此，围绕着“十五五”规划的落实推进，当前的乡村规划建设，必须着眼国家空间格局优化和品质持续提升的长远使命，认识到国家地域广阔且自然环境、农业生产、区域发展格局和历史人文明显差异，国家战略使命也有所不同的基础条件，积极按照分区分类的方式，推进乡村规划建设的方法的完善。就一般性工作而言，建议可以依托各地的通则式规划方式，着力强化底线管控和指标管控内容的明确和协调；进而，积极开展资源调查和评估等工作，从发掘资源价值和开展短板及问题评估等方面工作；在此基础上，紧密围绕着地方发展战略，集聚各条线项目和资金，深入探究片区化推进的主要缘由（农业生产服务、公共服务便捷或者资源差异化配置的文旅导向等），分类有序推进片区化进程，强化项目清单编制和项目资金集聚，由此有序开展全域土地综合整治等工作，落实布局优化的战略性要求，避免片面的项目落地导向、甚至一些地方已经出现的发债任务导向和工程项目资金导向。

【免责声明】本公众号发布的内容仅供学习交流使用，不以任何形式进行牟利。内容版权归原作者所有。如有侵犯您的权益，请及时与我们联系，我们将于第一时间协商版权问题或删除内容。内容为作者个人观点，不代表本公众号立场和对其真实性负责。

加快农业农村现代化“十五五”规划，全文来了！