记者 刘亚宁
近日，湖南发布了《关于支持岳阳市、衡阳市加快建设省域副中心城市的若干政策措施》，这是继2021年之后，湖南再次为两座副中心城市加码政策支持。
湖南此时加码双副中心，背景并不乐观。今年上半年，湖南地区生产总值（以下简称“GDP”）增速仅为2.7%，被安徽反超，跌出全国GDP十强。“皖湘换位”成为上半年区域经济的一大看点。下半年，湖南若想要重回全国GDP前十，两大副中心城市能做什么？
中南大学商学院教授傅沂认为，湖南要回到全国GDP前十，基本盘仍在长株潭，把重心全部押在岳阳和衡阳上不现实。安徽反超湖南主要靠的是合肥都市圈的带动，省会强了，全省才能强。岳阳和衡阳的省域副中心建设是湖南未来在中部地区竞争中的重要抓手，但最关键的抓手仍然是长株潭，尤其是长沙要进一步做大做强。长沙强起来之后，再有岳阳和衡阳的加持，湖南才能形成更协调的区域格局，才有可能早日回到全国前十。
“帮手”
过去几年，湖南在人口和经济两个维度上都承受着较大压力。
人口方面，全省常住人口从2021年至2025年已连续5年下降，累计减少153.39万人。经济方面，今年一季度GDP增速仅3%，低于全国平均增速2个百分点；上半年进一步降至2.7%，同样低于全国平均2个百分点，被安徽以336.4亿元的差距反超，跌出全国GDP十强。
一个值得关注的结构性问题是——湖南全省过于依赖长沙。2025年，长沙GDP占全省的28.7%，长株潭三市合计也仅占34.8%，作为“一核”的带动作用有限。而排名第二的岳阳仅占全省GDP的9.7%，全省缺乏真正意义上的“第二极”。在省会之外培育新的增长动力，成为湖南的必然选择。
事实上，湖南早在2020年就确立了岳阳、衡阳省域副中心城市的定位。2021年8月，湖南印发《支持岳阳市加快建设省域副中心城市的意见》和《支持衡阳市加快建设省域副中心城市的意见》，并定下目标：到2025年，岳阳市GDP突破6000亿元、衡阳市达到5500亿元。但实际完成情况并不理想。2025年岳阳GDP为5386.88亿元，衡阳为4689.55亿元，距离目标均有差距。时隔6年，湖南再次提出支持岳阳、衡阳加快建设省域副中心城市。
傅沂认为，湖南再次强调岳阳、衡阳双副中心建设，既是短期应对之策，也是长期布局方略。
从短期来看，这一决策有现实的人口因素。湘南劳动力主要流向大湾区，湘北主要往武汉都市圈流动。岳阳和衡阳如果发展起来，可以在一定程度上缓解劳动力外流。同时，强调“培育”上述两市的经济动能，正是希望通过政策赋能把体量做起来，逐步缩小与安徽及其他中部省份的差距。
从长期来看，有三个层面的战略考量：一是破解区域失衡，长沙作为省会城市，对湘南地区和洞庭湖地区的辐射带动作用一直不够强，岳阳和衡阳作为南北两大支点，可以打通省会向全省辐射的通道；二是构筑开放通道，岳阳是湖南唯一通江达海的口岸城市，衡阳地处湘粤铁路要道，两者对于湖南打造通江达海的开放通道具有重要的战略意义；三是对标区域竞争，借鉴湖北、江西等省“强省会+副中心”的多极模式，在中部竞争中争取到更有利的位置。
选择壮大岳阳、衡阳的目的，正是为长沙的壮大增加两个“得力帮手”。岳阳和衡阳两座城市应当围绕长株潭做配套，同时承担不同的区域使命。岳阳要打造湖南通江达海的主要通道，更多融入长江经济带。衡阳要带动整个湘南地区的发展，成为湖南融入大湾区的“桥头堡”。
潜力
2025年，岳阳和衡阳GDP分别为全省第二和第四，两城合计占全省比重为18.2%。
从地理位置看，岳阳地处湘北门户，紧邻长江，是湖南对接长江经济带的前沿；衡阳位于湘中南腹地，处在京广大动脉上，是湖南南向连接粤港澳大湾区的节点。两城一北一南，地理禀赋不同，发展条件各有侧重。
岳阳的优势在于港口，它是湖南目前唯一拥有长江港口和黄金水道的城市，城陵矶港口是其核心资源，交通枢纽和港口物流是最大长板。
工业方面，岳阳是湖南石化产业分布最集中的城市，长岭炼化、巴陵石化等龙头企业集聚于此，石化产业也已成为岳阳市第一个千亿产业。2023年，石化产业的产值及税收分别占全省的60%、70%。
根据岳阳市政府规划，到2030年，岳阳现代石化产业总产值将突破5000亿元。岳阳将打造湖南万亿现代石化产业核心基地，并力争成为沿海七个石化产业基地之外的全国第八大石化产业基地。
在傅沂看来，岳阳的问题也不少。一是高科技产业和绿色产业发展相对滞后，产业结构偏重。二是缺乏高水平的区域性大学和国家级的科创平台，导致港口优势难以有效转化为产业优势。三是岳阳地处洞庭湖生态经济区，同时紧邻长江，生态红线的管控比较严格，发展空间受到一定制约。
然而，岳阳之后，湖南省GDP排名第三的常德并未被选中，排名第四的衡阳却被选中成为省域副中心城市，经济体量并不能完全解释副中心城市的选择逻辑。
事实上，当岳阳、衡阳早已接入京广线等国家干线时，常德直到2022年才结束不通高铁的历史。而在区位上，常德距离长沙很近，难以跳出长株潭都市圈而独立发挥辐射功能。常德2025年的常住人口为510.7万人，远低于衡阳的636.36万人。另外，常德与岳阳同属湘北洞庭湖板块，且产业结构相近。而在湖南南部、西南部，则缺少一座中心城市。为平衡南北差距，衡阳就成为必然选择。
衡阳处在京广高铁、京广铁路大动脉上，是湖南连接粤港澳大湾区的重要节点。在高教资源方面，衡阳拥有南华大学等高校。在产业基础上，衡阳的特高压输变电装备产业已纳入湖南国家级产业集群。
傅沂认为，特高压输变电装备产业的应用场景主要在西北地区，衡阳在没有本地应用场景的情况下，依然把这一产业做到了较高水平，体现了“无中生有”的产业培育能力。但衡阳的短板也很明显，其水运条件不如岳阳，缺乏通江达海的港口资源。中心城区城市更新较慢，主城区的集聚力和带动作用不够突出。衡阳虽然有通道优势，但没有转化为枢纽经济优势——更多是过境交通，缺少物流总部和大宗商品交易平台，通道的“流量”没有变成“留量”。
傅沂建议，两座城市的定位应当有所区分、错位发展。岳阳更适合定位为临港开放型城市，重点发展水运物流和基础型工业，发挥港口枢纽功能。衡阳则更适合定位为内陆交通枢纽和公共服务中心，强化陆路交通优势，推动“通道”向“枢纽”转化。
这样的错位布局也有先例可循。湖北的宜昌和襄阳就是典型的差异化分工——宜昌处在长江黄金水道上，定位为港口枢纽；襄阳位于湖北省西北部，定位为铁路枢纽。两个城市同为省域副中心，但各守一方、各司其职，形成互补而非竞争的关系。
并行
2003年，国务院批准《湖北省城镇体系规划》，该《规划》明确将宜昌、襄阳定为省域副中心城市，这是官方文件中最早出现省域副中心城市的概念。
此后，多个省份跟进布局。比如，在中部六省中，就有11座被官方认定的副中心城市，分别是河南的洛阳、安阳，安徽的芜湖，山西的大同、长治和临汾，江西的赣州，湖北的宜昌、襄阳，湖南的岳阳、衡阳。
不过，在“强省会战略”与“省域副中心城市建设”同步推进时，一个现实问题也随之浮现：强省会与副中心之间，资源分配如何协调？前者要求资源继续向省会集中，后者要求资源向副中心城市倾斜，两者在资源分配上看似形成了一组矛盾。
中南财经政法大学教授、湖北省统计局原副局长叶青认为，“强省会”与“副中心城市建设”之间不冲突。以湖北为例，武汉、襄阳、宜昌三城之间距离均在300公里左右，正好构成一个稳固的“金三角”，分别带动鄂东、鄂西北、鄂西南三大区域。在他看来，当前区域竞争的核心是把经济体量做大，省会要做强，副中心也要做大。
傅沂也持类似观点：武汉已经很强了，但仍需要宜昌和襄阳两个副中心城市，通过它们去带动各自周边的城市。这是一个省会辐射副中心、副中心再辐射带动一片区域的传导链条。湖南选择岳阳和衡阳作为省域副中心是比较合适的，因为这两座城市的经济体量与长沙的差距相对较小，具备率先培育的条件。
但傅沂也提到，湖南要想真正实现区域协调发展，在湘西地区还需要再布局一个省域副中心城市。随着西部陆海新通道的建设、推进，怀化、邵阳等城市也可具备培育省域副中心城市的条件。
不过，在建设省域副中心城市的实践中，有些城市的进展不尽如人意。广西柳州曾被视作广西的副中心城市，这座城市近年来在公众视野中的形象，除了螺蛳粉，更多与“地铁烂尾”和“化债”等标签相关联。经济数据同样反映了这种困境：2018年柳州GDP首次突破3000亿元，此后7年几乎原地踏步，2024年甚至跌至2950.67亿元，直到2025年才重新站上3000亿元关口。
云南曲靖也面临类似压力。此前，作为“城市大脑”信息化建设“一网通办”的“曲靖通”政务APP宣布关停，引发舆论关注。曲靖2025年的GDP增速为3.5%，低于全省4.1%的平均水平；2026年上半年增速为1.6%，同样低于全省2.5%的增速。
傅沂认为，省域副中心城市建设模式更适合经济发展水平处于中等的省份。太强的省份，省会本身的辐射力已足够覆盖全省，副中心的必要性不大；太弱的省份，省会与地市之间差距过大，很难找到真正能担起副中心功能的城市。
叶青认为，选择副中心城市首先要考虑经济总量，省内GDP排名第二、第三的城市是比较合适的选择，同时也要考量区位条件。在他看来，副中心城市的关键在于发挥各自优势、实现互补，一个省排名前三的城市，都应该作为区域发展的重点来谋划。
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