美国要亲自下场跑班轮？
一份报告建议MARAD购买美国造集装箱船、雇用美国海员组建“公共承运人”，背后是全球航运从商业服务向战略基础设施的深层转变
美国政府是否应该成立一家集装箱班轮公司，直接参与国际海运市场？
这个过去看起来颇为激进的设想，如今被正式写进了一份美国航运政策报告。
7月27日，美国Open Markets Institute发布题为《构建一个对公众负责的海洋供应链》（Creating a Publicly Accountable Ocean Supply Chain）的报告。报告建议，美国国会应指示美国海事管理局MARAD从本国船厂购买集装箱船，雇用美国海员，开设国际班轮航线，并按照非歧视原则向美国进出口商提供运输服务。
按照报告的设想，美国需要建立一家由公共力量控制的集装箱承运人公司，作为现有商业班轮市场之外的“公共选项”。其目的包括保障美国企业获得舱位、恢复美国旗国际船队、培养本国海员，并在战争或国家紧急状态下提供战略运输能力。
需要强调的是，这目前仍然是美国一家反垄断研究机构提出的政策建议，并非美国政府已经作出的正式决定。美国政府今年公布的《美国海事行动计划》提出重建造船能力、扩大美国旗船队、提高货载保留比例和加强海员培养，但并未明确提出成立一家由MARAD直接经营的公共班轮公司。
然而，这份报告仍然值得全球航运业高度关注。
它反映出的深层变化，远远超过美国是否会多成立一家航运公司。越来越多国家开始重新认识到，船舶、船厂、船旗、港口、航线、海员和货源组织能力共同构成一套战略基础设施。一个国家即使拥有庞大的贸易规模，如果缺少自主控制的船队和海上运输网络，在危机状态下仍可能失去对外贸易和军事物流的主动权。
从58艘船到“公共承运人”
Open Markets Institute在报告中给出了一组颇具冲击力的数据。
截至2025年12月，美国旗商业船队中仅有58艘纯集装箱船，占全球集装箱船队的比例不到1%；全球前30大集装箱班轮公司中没有一家美国公司。与此同时，全球六家主要外国班轮公司合计控制接近80%的集装箱运力。
报告进一步指出，美国主要进出口航线高度依赖外国承运人及其合作网络。Gemini Cooperation、Ocean Alliance和Premier Alliance三大联盟，加上MSC与其他公司的合作安排，控制着美国跨太平洋和跨大西洋航线的绝大部分运输能力。
在Open Markets Institute看来，这意味着美国拥有全球最大的消费市场之一，却没有一家能够覆盖全球主要航线的本国大型班轮公司。
美国货主可以购买运输服务，却很难决定航线部署、舱位投放、船期调整和紧急状态下的运力优先顺序。和平时期，这种依赖体现为商业关系；当战争、制裁、外交冲突或者供应链中断发生时，它可能迅速转化为国家安全风险。
报告因此提出，美国海运政策不能继续局限于监管外国班轮公司或者补贴少量美国旗船舶，还要建立一部分可由政府直接调动和控制的国际班轮能力。
这也是“公共集装箱承运人”建议的真正出发点。
它追求的核心并非短期盈利，而是让美国掌握一套最低限度的自主运输能力。在商业承运人减少航次、提高价格或者将船舶调往利润更高的航线时，公共承运人仍能够为美国进出口商提供服务；在军事动员或者国家紧急状态下，这支船队还可以转化为战略海运力量。
美国开始意识到：造船并不等于拥有航运能力
近年来，美国围绕航运业的政策讨论，首先集中在造船领域。
2025年4月，美国政府发布“恢复美国海事主导地位”行政命令。2026年公布的《美国海事行动计划》进一步提出，美国需要扩大船厂产能、发展海事供应链、培养技术工人、增加美国造船舶需求，并通过货载保留和财政支持扩大美国旗船队。
这份官方计划承认，美国建造的商业船舶占全球比例不到1%，全国仅有8家船厂具备建造长度超过400英尺船舶的能力。美国大量对外贸易依靠外国建造、外国船旗和外国海员运营的船舶完成，这种结构已经被美国政府定义为经济和国家安全风险。
Open Markets Institute此次提出公共承运人，实际上将问题向前推进了一步。
船舶建造完成之后，还需要有人购买、融资、运营和管理。班轮运输尤其依赖航线网络、固定班期、集装箱设备、码头合同、海外代理、数字订舱系统、内陆运输网络和长期货源。一艘船可以构成资产，却无法单独构成一条具有竞争力的班轮航线。
美国即使补贴本国船厂建造一批集装箱船，仍然需要回答这些船由谁经营、装载什么货物、挂靠哪些港口、如何形成稳定班期以及如何承担高于国际市场的运营成本。
从这一角度看，公共承运人方案瞄准的是美国海事复兴计划中最难解决的一环：运营控制权。
报告提出，公共承运人应当从美国船厂购买船舶、使用美国海员，同时要求在十年内将全部美国政府货物以及10%的美国出口货物交由美国旗船舶运输。货载保留可以为新船队提供基础货源，运营补贴则用于弥补美国旗船舶与外国旗船舶之间的成本差距。
丛字面来看，这套安排的逻辑十分清楚：仅靠市场需求，很难支撑一支成本较高、仍在培育阶段的美国国际船队，因此政府必须同时创造船舶、货源、融资和运营主体。
全球航运业的目标正在发生变化
这份报告出现的时间点很重要。
过去几十年，全球集装箱航运围绕规模经济和最低成本运行。船舶不断大型化，班轮公司通过兼并、联盟和共享舱位提高装载率，货主则将库存、仓储和运输环节压缩到极致。
在这套体系下，航运公司的国籍、船舶建造地和船旗通常不会成为货主选择承运人的首要条件。只要运输价格足够低、班期相对稳定，全球供应链便可以依赖跨国承运人持续运行。
疫情、苏伊士运河堵塞、红海危机、黑海冲突以及关键海峡风险反复出现后，这套建立在航道畅通和国际合作基础上的运行模式暴露出越来越多的脆弱性。联合国贸发会议指出，全球海运贸易增长正在放缓，运价波动明显加剧，供应链的脆弱性和地缘政治风险已经成为航运市场的长期变量。
由此，航运业的评价标准开始从单一效率转向效率、安全、韧性和可控性的综合平衡。
过去被视为闲置和浪费的备用运力，在危机时期可能成为重要保障；过去被视为成本最低选择的外国船旗和全球化用工，在国家安全框架下可能被重新定义为外部依赖；过去由市场决定的航线和船期，也开始受到贸易政策、制裁制度和军事安全的影响。
Open Markets Institute提出公共承运人，正是这一底层逻辑变化在美国政策讨论中的集中体现。
美国开始意识到，能够从国际市场购买海运服务，与能够在关键时刻控制海运能力之间存在本质差距。市场可以在正常时期提供效率，却不会自动为一个国家保存冗余船队、备用海员和军事运输能力。
“集装箱卡特尔”是事实，还是政策叙事？
这份报告将全球主要班轮公司及其联盟体系描述为“集装箱卡特尔”，并认为行业集中度使大型承运人能够通过停航、甩柜、附加费和差别合同影响运输价格与服务供应。
这一表述带有Open Markets Institute一贯的反垄断政策立场。
从行业运行规律看，班轮运输具有资本投入大、固定成本高、航线网络复杂和需求波动明显等特征。船舶一旦投入航线，即使舱位没有装满，燃油、船员、融资和港口等大量成本依然存在。长期的价格竞争会导致亏损、破产和行业进一步集中。
联盟和舱位共享因此承担着稳定船期、扩大航线覆盖和提高船舶利用率的作用。
美国联邦海事委员会对联盟的评价也更加谨慎。FMC委员Rebecca Dye在国会证词中指出，三大联盟合计覆盖约70%的美国贸易，MSC单独覆盖约15%。她同时强调，联盟成员不得协调运价，联盟可以帮助班轮公司实现规模经济、维持更多市场参与者，并在一定程度上减少进一步兼并的必要。
因此，全球班轮联盟究竟属于提高效率的合作机制，还是形成市场控制力的寡头结构，并没有简单答案。
Open Markets Institute的报告抓住了行业集中带来的权力问题，但对公共承运人的经营效率、财政成本以及政府干预可能造成的市场扭曲讨论相对有限。
这一政策争论背后，实际存在一组难以消除的矛盾：班轮市场需要一定程度的规模和合作来维持全球网络，同时又需要防止少数企业利用集中度损害货主利益；承运人需要稳定收益支撑巨额船舶投资，货主则希望运价低廉、舱位充足并且服务可靠。
公共承运人相当于试图在这组矛盾之外增加一个由政府支持的基准服务提供者。
真正成立一家美国公共班轮公司有多难？
从现实条件看，美国建立公共集装箱承运人的难度很高。
首先是造船能力。美国大型商业船厂数量有限，建造成本明显高于亚洲船厂。美国政府希望同时扩充海军、海岸警卫队、政府公务船和商业船队，这些项目将争夺船坞、技术人员、供应链和财政资源。
其次是运营规模。国际班轮运输依靠网络效应，一条稳定的远洋航线通常需要多艘船舶循环部署，还要在两端港口配置码头窗口、集装箱、堆场、代理和内陆运输资源。公共承运人若只有少量船舶，很难在班期密度和网络覆盖方面与全球大型班轮公司竞争。
更大的挑战来自货源。美国进口量长期大于出口量，公共船队可能面临东西向货流不平衡、空箱调运和回程舱位不足等问题。报告提出将10%的美国出口货物交给美国旗船舶，正是为了利用行政手段解决初期货源不足。
政府直接经营商业航运也会带来治理问题。公共承运人究竟追求盈利、低价服务、国家安全还是产业扶持，不同目标之间可能发生冲突。如果运价低于成本，需要长期财政补贴；如果按照完整成本定价，其服务可能缺乏商业吸引力；如果依靠强制货载保留维持运营，则可能提高美国出口商的物流成本。
因此，这一建议距离真正落地仍有很长距离。
美国政策正在从“限制别人”转向“重建自己”
尽管如此，公共承运人的提出仍然具有重要政策含义。
此前，美国围绕航运业的政策动作很大程度上集中于限制中国造船和航运优势，包括依据301调查研究对中国建造船舶收取港口服务费，并通过贸易手段改变船东订造和部署行为。
但美国贸易代表办公室于2025年11月宣布，将相关301措施暂停一年，同时继续与中国谈判，并推进本国造船业复兴。
这说明，单纯提高外国船舶进入美国市场的成本，并不会自动形成美国的船厂、船舶和海员。
产业能力无法只靠关税和收费创造。它需要稳定订单、长期资本、专业人才、供应链、货源和具备全球运营能力的商业主体。
公共承运人方案正是这一政策思路的延伸：美国若希望恢复海运自主权，最终必须从惩罚外国能力转向建设本国能力。
航运正在重新成为国家力量的一部分
这份报告最值得关注的内容，或许并非美国是否真的会成立一家公共班轮公司。
更重要的信号是，美国政策界正在重新承认，国际航运具有公共基础设施和国家战略能力的属性，不能完全交由市场在全球范围内自由配置。
船舶承载的不只是货物，也连接着制造业、能源、粮食、军事物流和海外市场。班轮公司掌握的不只是运力，还包括航线、船期、码头网络、集装箱设备和供应链数据。
当全球化环境稳定时，这些能力可以由跨国企业按照商业原则提供；当世界进入地缘政治竞争、产业链重组和航道风险上升的新阶段，国家开始要求其中一部分能力必须可控、可调动并且能够在危机中持续运行。
未来的全球航运竞争，由此很可能呈现出更加明显的国家化和阵营化特征。
船舶建造地、船旗、船东国籍、融资来源、港口控制权和海员结构，将越来越多地进入贸易政策和国家安全审查。政府对航运业的支持方式，也会从传统造船补贴扩展到货载保留、长期租约、税收优惠、公共融资和直接运营。
对于全球班轮公司而言，未来竞争力将不再只取决于船队规模和单位成本，还要取决于能否在不同国家的产业政策、安全规则和贸易体系之间维持市场准入。
对于中国航运和造船业而言，也需要看到美国政策变化背后的长期性。美国短期内很难重建一支具有全球竞争力的国际班轮船队，但“航运必须掌握在自己手中”正在成为美国跨越党派和不同政策机构的共同判断。
Open Markets Institute的公共承运人建议可能不会原样落地，但它进一步推动了一个已经非常清晰的趋势：
全球航运正在从追求最低运输成本的商业系统，转变为各国争夺供应链控制权、工业能力和战略安全的重要组成部分。
美国真正担心的，已经不只是外国班轮公司收取了多少运费，而是当全球体系发生剧烈变化时，美国还能否依靠自己的船舶、海员和航运网络，把货物运出去，把关键物资运回来。
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