一座西部县城，不远万里到上海建“飞地”，图什么？
7月22日，内蒙古和林格尔县人才科创中心在上海正式揭牌。和林格尔县相关负责人表示，此举是“县域探索跨区域‘飞地经济’，推动科创深度融合的重要突破”，并致力于“全力打造内蒙古跨区域‘飞地经济’标杆”。
这个人才科创中心，在上海规划建设了标准化的科创实体空间，布局了研发孵化、路演展示、人才服务、金融知识产权四大核心功能板块，并配套共享实验室、共享工位、人才驿站等硬件设施。它作为一个“桥头堡”，将主动对接上海的高校和科研机构，联动上海高校开放大型仪器、实验平台等资源。
在后方，和林格尔拥有全国领先的乳业全产业链优势，目标是把在上海孵化的高端创新成果，带回来进行产业化落地。
这个模式形成了一条完整闭环：上海的科研资源在中心进行研发孵化，形成技术成果后，再回到和林格尔的产业基地进行规模化生产和市场推广，而和林格尔的产业需求和市场反馈，又能反哺上海的研发团队，形成一个相互促进的双向赋能机制。相比于传统模式，和林格尔不用从上海引进人才到本地工作，而是将研发、孵化、金融、营销等环节直接放在了上海。
和林格尔抢滩上海，显示了“飞地经济”近年来的全新升级。“飞地经济”并非新概念，但这种“反向飞地”是近年来的新现象，蕴含着产业转移发展的区域合作巨大潜能。
“飞地”怎么“飞”起来？
“飞地经济”并不是新提法。2017年，国家发展改革委等八部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，将其定义为“打破行政区划界限，创新跨区域合作模式，探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享”的经济合作形态。
传统的“飞地经济”，是发达地区向欠发达地区输出产业——沿海出资金、内地出土地，共建共管、共享收益。这种模式延续了数十年，核心逻辑是发达地区帮扶欠发达地区。
一个典型案例，是深汕特别合作区。深圳是中国经济特区，改革开放的最前沿，而离深圳仅60公里的汕尾，由于多山、多台风以及发展基础薄弱等原因长期经济落后。为改变这个局面，2011年，广东省在汕尾市海丰县鹅埠、小漠、赤石、鲘门四镇成立深汕特别合作区，由深圳和汕尾共管。2018年底，机制实现重大调整，由深圳全面主导开发建设。
2023年11月，《广东省深汕特别合作区条例》实施。这是中国首个以省级立法形式明确由“飞出地”全面主导的“飞地”，是一项颇具魄力的政策创新。“十四五”期间，深汕特别合作区进入发展快车道，比亚迪目前在深汕特别合作区总投资超315亿元，带动了全国性的产业集聚，近30家上下游配套企业先后入驻。在深汕特别合作区带动下，2025年汕尾GDP达1546.3亿元，“十四五”期间年均增速位居全省第二。
2023年1月，广东汕尾，深汕特别合作区，小漠国际物流港汽车滚装外贸首航。图/IC photo
另一个案例是浙江“山海协作”飞地。省内“山”（欠发达地区）与“海”（发达地区）协作，涌现出金华－磐安“发展飞地”、海盐－景宁“产业飞地”等标杆，成为精准帮扶的“浙江样本”。仅嘉兴一地，至2025年，已建成“飞地”14个，如海盐—景宁“产业飞地”冠宇锂离子动力电池项目，总投资57亿元，建成达产后将形成年产10GWh动力锂电池的生产能力；桐乡—遂昌“产业飞地”年产12万吨风电材料建设项目，填补了浙江省在拉挤成型风电叶片上的空白……
这些传统“飞地”，基本属于省内“结对子”。更大范围内的跨省“飞地”，在对口援助的行动中涌现出了不少。
西藏那曲市海拔超4500米，产业发展受限。浙江援藏工作队在拉萨市经济技术开发区建设“那曲—拉萨‘飞地’产业园”，自2021年成立以来已引入多家企业，总投资1.5亿元，成为全区示范性项目。深圳南山区对口支援林芝察隅县，打造藏南桃谷文旅综合体，以“飞地经济”为纽带将经营收益定向反哺察隅县。
“飞地经济”的兴起，首先源于发达地区与欠发达地区之间资源禀赋的“错配”。中国（深圳）综合开发研究院资深研究员宋丁分析认为，飞地模式的出现，“究其根本原因是经济快速增长与行政区划配合脱节”。发达地区面临土地资源匮乏、产业空间不足的瓶颈，而欠发达地区拥有土地和劳动力优势却缺乏项目和资本。“飞地经济”正是通过跨区域的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、互利共赢。
“‘飞地经济’形成了一种跨地区发展的新模式，在更广阔的空间范围里进行资源要素、生产要素的优化配置，突破区域经济发展的一些瓶颈，促进区域经济一体化。”武汉大学区域经济研究中心主任吴传清表示，譬如，在湖北，黄石在武汉建“科创飞地”，突破了人才招引留用的难题；武汉到黄冈共建“产业飞地”，是为了解决土地要素的制约。
中央财经大学经济学院副教授曹思未基于县级面板数据的实证研究发现，实施“飞地经济”新模式显著提升了县域经济发展水平，提高了县域4.7%的人均GDP。其作用机制在于，通过增加资本流入、减少重复建设、提升比较优势和降低恶性竞争等方式，促进跨行政区经济合作。
2023年10月，浙江省金华市金义新区与磐安县共建“产业飞地”上的润马光能，是当年浙江省首个落地“产业飞地”的百亿级制造业项目。图/IC photo
小县城抢滩大上海：“反向飞地”成潮流
随着区域经济发展的进化，“飞地经济”也在潜移默化中发生了系统性升级。华东师范大学城市发展研究院教授曹贤忠在调研中发现，2018年前后，浙江不少企业将研发中心放在上海，这与他关注的传统“产业飞地”截然不同。
传统的协作产业园，本质上是产业梯度转移，科技含量和体量能级相对较低。而在创新驱动的新阶段，欠发达地区需要的不仅是产业转移，更是创新能力的基因植入。2021年，浙江推出山海协作“升级版”，由欠发达地区主动到经济发达、创新资源集聚的地区建设飞地，标志着“飞地经济”迈入2.0时代。
“反向飞地”的涌现，源于传统飞地模式的局限。“反向飞地”的基本模式是，欠发达地区主动在发达地区设立研发、孵化、人才基地，通过借势借地借人才实现跨越式发展。传统飞地是“强帮弱”，反向飞地则是“弱借强”，欠发达地区不再被动等待产业转移，而是主动到一线城市“借智引智”。
南京大学建筑与城市规划学院教授张京祥分析指出，创新驱动发展上升为国家战略后，区域间围绕创新要素展开了激烈竞争。创新要素和政策供给具有稀缺性，区域间以创新企业、高端人才为核心的“创新锦标赛”正在形成。欠发达地区仅靠“等靠要”无法获得足够创新资源，必须主动嵌入发达地区的创新网络。
在土地、劳动力、交通等传统资源之外，“反向飞地”的核心，在于对创新资源的追逐。因此，“反向飞地”的落地实体，以科创中心和创新人才基地为主体。
2023年2月，广东省首个“反向飞地”园区——河源龙川（宝安）科技创新中心，在深圳宝安区揭牌落地，从意向合作到落地仅用两个半月。由此，“反向飞地”在广东迅速铺开。到今年，广东共建设超110个“反向飞地”和产业孵化基地。
河源龙川（宝安）科技创新中心提出“孵化在深圳、转化在龙川”的路径，入驻企业既能同等享受两地扶持政策，还能依托深圳的人才、技术优势实现业务拓展。在该中心政策吸引下，7家原计划迁至省外的企业和2家外省企业纷纷“飞回”广东。
2024年，全国各省级政府工作报告中，“科创飞地”与“反向飞地”屡被提及，折射出各地打破地域限制、整合优质资源的战略共识。
内蒙古和林格尔县在上海揭牌的人才科创中心，正是一个标准的“科创飞地”和“反向飞地”。而上海、北京、广州等一线城市，正是“反向飞地”的热门目的地。
安徽省宿州市萧县于2023年在上海松江科创园设立“科创飞地”，一家安徽企业将研发中心搬至上海，保留萧县生产基地，企业年产值从600万元增至1.5亿元。安徽宿松县2026年也在上海设立科创中心，本地承载平台“宿松麦腾未来谷”同步推进，前者选址上海，打造研发“前哨窗口”，后者扎根宿松经开区，建设产业“转化腹地”。河南省许昌市襄城县也在上海设立“反向飞地”，不仅招商，更在上海“育苗”，项目成熟后引回襄城产业化。
在北京亦庄，京蒙（亦庄·赤峰）科创产业园，是内蒙古在北京建设的首个“反向飞地园区”，投资概算6.22亿元、建筑面积6.28万平方米，探索“企业研发在北京、生产落地到赤峰”的协作模式，是京蒙全面合作2025年重点项目和北京市重点工程项目。
在对口援助中，也出现了一些“反向飞地”，最典型的案例之一，是江苏克州产业园。新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州下辖的乌恰、阿合奇两县地处偏远山区，距州府阿图什市均超百公里，物流成本居高不下，招商困难。江苏对口支援前方指挥部让偏远县的招商企业在阿图什落地，既享受交通优势，又保留偏远县的政策红利。乌恰县常州产业园、阿合奇县无锡产业园陆续在阿图什设立，截至2025年底，累计入驻企业116家，实现工业总产值34.02亿元。
广东惠州与贵州黔西南州还探索了“双向飞地”模式：“正向飞地”让惠州资本、技术入黔，仲恺高新区全资投入5.33亿元共建产业园；“反向飞地”让黔西南州在惠州建立加工销售基地。
从单向输血到双向赋能，“飞地经济”正在经历一场深刻的模式迭代。成都市政协委员张裕鹏指出，这种“反向飞地”打破了地缘限制，实现了创新资源的异地集聚和跳跃式转移输送。
“飞地”不能成为“飞走的产业”
“飞地”和“反向飞地”的密集涌现，离不开从中央到地方的政策铺路。2017年，《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》首次系统性地为“飞地经济”提供制度框架。2026年，政策进一步升级。政府工作报告中提出，“加强重点城市群协调联动，健全规划统筹、产业协作、利益共享等机制，实施国家产业转移发展提升工程，深化跨行政区合作”。
国家发展改革委经济体制与管理研究所相关负责人表示，对比往年报告多使用“产业转移”或“促进产业有序转移”等常规表述，将产业转移以“国家工程”的形式加以推进，“意味着这项工作已从区域间产业流动，升级为国家层面的系统性行动”。
全国政协常委钱学明强调，国家产业转移提升工程是“统筹发展与安全、促进区域协调、激活经济潜能的战略之举”，并建议“深入推广‘飞地经济’模式，发展‘反向飞地’‘双向飞地’等东西产业转移新形态”。
在省级层面，多个省份已在“十五五”规划中明确写入“飞地经济”相关内容。广东提出高标准建设承接产业有序转移主平台、产业转移合作园区和“反向飞地”，支持产业转出地与转入地探索建立成本分担和利益共享机制。福建提出深化新时代山海协作，集中力量打造“产业飞地”“科创飞地”。湖南“十五五”规划建议明确提出加快双向“发展飞地”建设。重庆提出推动两江新区等与浦东新区、深圳前海等探索“飞地经济”和反向科创飞地模式。
从中央到地方，“飞地经济”的政策框架正在从“要不要做”走向“怎么做、怎么分、怎么管”的深水区。利益如何分享，仍是最大痛点。
“飞地经济”的核心难题，在于GDP、税收、人才评价、科技成果归属等核心利益，如何在不同行政主体之间分配。武汉大学区域经济研究中心主任吴传清提醒，“飞地经济”要处理好几个问题：政策共享、信息共享、利益共享、成绩单共享，无论是对政府还是对企业都很重要，“利益共享才是内生动力，互惠互利才具有可持续性”。
福建省政协委员张运明指出，福建“飞地经济”仍存在缺乏省级专项指导意见、利益共享机制尚未完全理顺、产业协同层次不深等短板。
飞地不能变成“飞走的产业”。如果“反向飞地”只是把本地的优质企业“搬”到一线城市，而非真正引入外部创新资源，那就失去了反向的意义。“反向飞地”正在成为中国县域经济突围的一条新路径，当越来越多的小城市和县城学会在一线城市“借梯登高”，区域协调发展的叙事正在被重新书写。
新京报记者 吴为
编辑 白爽 校对 张彦君
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