文 | 北京策略律师事务所 杨乔律师、张鸿律师
引言
本文将在上篇（）实务分析的基础上，进一步聚焦案件的深层争议，尤其是本案的关键之处，即通过申请对案涉规范性文件的附带审查，从根本上动摇政府行政强制行为的依据。同时，本文进一步明确行政赔偿的具体范围与损失标准，给予实务建议，以期为基层执法与同类纠纷处理提供有益的办案参考。
一、规范性文件的附带审查：基层治理文件的合法性质疑
本案中，被告依据两份文件证明其执法合法性：一是县委县政府办公室《关于一律暂停全县农村建房活动的通知》，二是《**县**镇国土空间规划（2021-2035）》。原告申请法院对这两份文件进行附带审查，是本案的一大亮点。
（一）规范性文件附带审查的制度依据
《行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。第六十四条规定，人民法院经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。
（二）对县委县政府办公室《关于一律暂停全县农村建房活动的通知》的审查分析
1.内容是否与上位法抵触？
该文件规定“所建房屋必须是一层平房，一律不准批建二层以上（含二层）房屋”。而上位法《**市农村宅基地管理办法》（该县所属地级市的地方政府规章）第六条规定“鼓励有条件的村民建设二层以上住宅”。县级文件直接禁止建设二层，与市级规章的“鼓励”导向明显抵触，属于《行政诉讼法解释》第一百四十八条第二款第（二）项规定的“与上位法规定相抵触”的情形。
2.是否违法增设公民义务？
在无法律、法规、规章授权的情况下，该文件为农村建房增设了“不得建二层”的限制性要求，限制了农民在宅基地上合法建设、改善居住条件的权利，构成“没有依据，违法增加公民义务、减损公民合法权益”【同上解释第（三）项】。
3.是否违反《行政许可法》？
该文件作为规章以下的其他规范性文件（以“通知”形式），事实上为乡村建设规划许可规定了“一层平房”的强制性许可或增设了具体条件，违反《行政许可法》第十六条的规定。
（三）对镇国土空间规划的审查分析
1.是否完成法定批准与公布程序？
《山东省城乡规划条例》第十九条规定，城乡规划批准后三十日内应向社会公布主要内容。被告提交的规划文本标注“阶段成果”，且无证据证明其已完成批准及法定公布程序。根据《行政诉讼法解释》第一百四十八条第二款第（四）项，“未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序”的规范性文件不合法。
2.是否适用“法不溯及既往”原则？
该规划批准时间为2024年6月，而原告建房申请于2024年4月获得镇政府同意。依据“法不溯及既往”的法治原则，新规划不应影响此前已启动的合法申请进程。
（四）实务意义
对规范性文件的附带审查，是行政诉讼监督抽象行政行为、促进法治统一的重要机制。律师在代理类似案件时，应仔细审查行政机关所依据的各类“红头文件”，积极挑战其合法性，从根本上动摇行政行为的依据。
二、行政赔偿范围的界定：直接损失的计算与证明
《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案原告主张的损失包括定金13万元（其中6.5万元主张为定金罚则损失）和工程材料款85,097.5元。
（一）定金损失是否属于“直接损失”？
1.定金的性质：
原告为建房与施工方签订合同并支付定金，该定金属于为履行建房合同而支出的款项，具有担保合同履行的功能。
2.损失因果关系：
因行政机关违法拆除导致合同履行不能，原告作为给付定金一方，依据《民法典》第五百八十七条可能丧失定金返还请求权。该损失与违法拆除行为之间存在直接因果关系。
3.实务争议点：
行政机关可能抗辩称，定金损失属于原告与第三方之间的民事争议，与行政行为无关。此时，原告需证明：①合同真实有效；②定金已实际支付；③因强制拆除导致合同目的无法实现，其已实际丧失定金。法院在审查时，会重点考察行政行为是否构成合同履行不能的决定性因素。
（二）已投入工程费用的赔偿问题
1.“直接损失”的认定：已购买的建筑材料（钢筋、保温板等）、已支付的设计费、人工费（吊车、木工等），属于为建房实际支出的费用。材料虽未完全灭失（如钢结构立柱尚存），但因系定制产品，强制拆除导致其核心使用价值丧失，无法用于其他用途，可认定为“财产功能灭失”，属于直接损失。
2.举证责任：原告需提供购销合同、付款凭证、收据、证人证言等证据，形成完整证据链证明损失金额。本案中原告提交的“材料款明细”需具体、清晰，并与施工进度相匹配。
3.损益相抵问题：若拆除后部分材料可回收利用，其残值应在赔偿额中扣除。原告应如实陈述材料现状，避免夸大损失。
（三）实务建议
1.损失证据及时固定：
强制拆除发生后，立即通过拍照、录像、清点、公证等方式保全现场证据，记录被毁物品的品种、数量、规格。
2.损失金额的计算：
分类列出损失清单，附上合同、发票、转账记录等原始凭证。对于定制材料，可寻求厂家出具“专物专用、无法改作他用”的说明。
3.因果关系：
清晰阐述“违法行为—合同履行不能—定金损失”“违法行为—工程中断—材料费损失”的逻辑链条。
三、类案处理的实务启示
通过对本案的深入分析，可提炼出代理农村宅基地强制拆除行政赔偿案件的若干实务启示：
（一）诉讼策略上：多角度、多层次挑战行政行为合法性
不应仅局限于程序违法，而应从职权依据、事实认定、法律适用、程序遵守、文件依据等多个维度全面审查行政行为的合法性。尤其应重视对规范性文件的附带审查，釜底抽薪地否定其执法依据。
（二）证据组织上：构建“权利—行为—损失”的完整证据链
1.权利证据：宅基地使用证、家庭成员关系证明、委托手续等，确立当事人与土地的合法权益关联。
2.行为合法性证据：建房申请审批表、村委会同意证明、符合规划或历史的证据（如原房屋照片、四邻证明），反击“违法建设”指控。
3.强制拆除证据：拆除现场的照片、视频、证人证言，证明拆除主体、时间、方式及财产毁损情况。
4.损失证据：合同、付款凭证、票据、评估报告等，量化损失金额。
（三）法律适用上：精准定位法律依据，辨析法律概念
1.区分“责令拆除”与“强制拆除”：
前者是行政决定，后者是强制执行行为，程序要求不同。
2.辨析“代履行”与“直接强制”：
辨析“代履行”与“直接强制”：明确《行政强制法》第五十二条的狭窄适用范围，揭露行政机关滥用“紧急情况”掩盖程序违法的企图。
3.运用“法不溯及既往”“信赖保护”原则：
运用“法不溯及既往”“信赖保护”原则：对抗行政机关用事后出台的规划、文件追究此前建设行为。
（四）价值引导：将个案权益与乡村振兴政策相结合
在代理意见与法庭陈述中，可将当事人合法的建房需求置于“乡村振兴”“改善农村人居环境”“保障农民户有所居”的国家政策背景中阐述，唤起裁判者对农民居住权这一基本民生权益的重视，实现情理法的交融。
四、走向法治化的乡村治理
“路某诉山东某镇政府案”不仅是一起普通的行政赔偿纠纷，更折射出当前农村宅基地管理中政策执行与法律依据、行政效率与程序正义、基层治理与权利保障之间的深层张力。行政机关出于整治风貌、执行规划等目的，往往倾向于采取简单快捷的强制手段，却容易忽视权限边界、程序要求和农民权益。
法治政府建设要求行政机关“法无授权不可为”。对于农村建房管理，应更多通过科学规划、有效引导、柔性执法、合规监督来实现，而非一刀切的禁止与粗暴地拆除。人民法院在审理此类案件时，应严格审查行政行为合法性，对违法的规范性文件坚决不予适用，对农民合法财产权给予充分保护。
律师作为法律职业共同体的重要成员，在代理此类案件时，不仅应致力于维护当事人合法权益，更应通过个案的精准法律抗争，推动基层执法行为的规范化、法治化，助力构建既有序又充满活力的乡村治理新格局。唯有如此，“住有所居、居有所安”的民生愿景才能在法治的轨道上稳步实现。
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律师介绍
/杨乔律师/
北京策略律师事务所
曾任人民网深度调查部记者，多次参与重大社会新闻报道和内参撰写工作，多篇公共、群体性事件报道和内参获得了中央、省部级领导的高度评价和批示，善于利用新闻调查中培养的敏锐洞察力和问题意识，为法律案件提供独到的视角，致力于搭建媒体与法律融合的多维度解决方案。
业务领域：民商事诉讼、劳动仲裁和行政诉讼等。
/张鸿律师/
北京策略律师事务所
德国美因茨大学法学博士（PhD）候选人、德国美因茨大学法学硕士（LLM）、华东政法大学法学本硕。经办系列复杂民商事、民刑交叉案件的处理，对民商事理论和诉讼实践有深入的研究和丰富的经验，主要执业领域为民商事疑难争议解决、融资担保纠纷、公司控制权股权纠纷。
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