1942年的中国政府，如何说服美英两国，成功废除列强在华旧特权？|1942年|列强|盟国|美英两国|裁判权

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1941年12月7日，以日本偷袭珍珠港为标志，太平洋战争爆发。随着日本与美英进入战争状态，世界大战的两大阵营最终明朗化。这也是中国政府早已期盼的局面。不久，中国便正式对德、意、日宣战，表明了与英美一起共同抗击世界法西斯的立场。1942年1月，中国又与美、英、苏等共26国共同签署了《联合国家宣言》，与英美等国正式形成反法西斯的盟国关系。

1、美国的态度

太平洋战争的爆发为不平等条约的废除又一次提供了历史性的契机。通过对德、意、日的宣战，中国与意日之间的不平等条约随之取消。中国在宣战布告中郑重宣告：“所有一切条约协定合同，有涉及中日间关系者，一律废止”，“所有一切条约协定合同，有涉及中德或中意间之关系者，一律废止”。

太平洋战争初期的形势也使中国在盟国心目中的地位大为提高。在日军的突然进攻面前，英美军队在东南亚节节败退，遭受重创。英美败退的速度，大大超过了抗战之初的中国战场。英美终于领教了他们原来多少有些藐视的日本军队的战斗力，知道了此时已坚持了近四年之久的中国抗战的艰难和不易。而此时，在中国战场上，中国军队却在局部地区取得不俗的战绩。长沙会战，中国军队重创日军。此外，中国还派出了远征军出国赴缅，协助英军抗击日军对缅甸的进攻。

所有这些，都使中国战场的军事重要性大大上升。美英期望着中国能继续牵制住日军的大部分主力。罗斯福对中国战场的战略价值极为看重。

他的这样一段话如今已为人们所熟知：

“假如没有中国，假如中国被打垮了，你想一想有多少师团的日本兵可以因此调到其他方面来作战?他们马上可以打下澳洲，打下印度一他们可以毫不费力地把这些地方打下来，他们并且可以一直冲向中东。”

对盟国来说，这是一幅何等可怕的前景。因此，鼓励中国积极抗战，便成了战时英美对华政策的重点所在。中国能与美、英、苏三大国一起领衔签署《联合国家宣言》的原因正在于此。

中国在新的国际关系中的重要地位，使得不平等条约的继续存在成为一种荒谬的现象。因为中国已成为美英对日作战的主要盟国，而旧约的存在则在法律上把中国在盟国中置于不平等的地位，这是与中国目前的作用和地位不相称的。中国战场牵制着百万日军，提高中国的国际地位有利于鼓舞中国军民的士气。而中国国际地位的提高，首先必须打破近代以来束缚于中国人身上的种种不平等条约的枷锁。于是，美英等国和中国都开始考虑提前废约的问题。

在最初的讨论中，有人主张应尽快放弃在华领事裁判权。也有不少人认为，现在，英美刚刚在远东遭受了严重的军事失败，如果在这个时候提出取消治外法权，可能将被视为软弱的表示。

美国国务院远东司长汉密尔顿在1942年3月27日提出的备忘录中综合了双方的意见，同时列举了立即废除和暂不废除的理由，详细地讨论了是否立即废除的利弊得失。

主张暂不废除的理由有：

（1）美国最近刚向中国政府表示愿在战后尽快放弃在华领事裁判权和其他特权；（2）中国大部分领土被日军占领，美国人无法享受这一特权，现在宣布放弃，将被日本视为软弱的表示；（3）中方对战争的关心已超过对废除领事裁判权的关心；（4）中国在战后一时并不能恢复稳定，那时在华美国人急需领事裁判权等特权的保护；（5）留待战后解决，也可使美国政府在战后的谈判中为保护美国在华利益多一些讨价还价的筹码；（6）双方在解决在对方国家对等地拥有不动产问题上，存在着困难；（7）战争还将持续一段时间，其间会发生很多难以预见的变化，现在所订立的协定也许到战后已经不适合。

而主张立即废除的理由有：

（1）美国国内越来越多的人认为，美国及其盟国投入战争，不只是为了自卫，也是为了人权、尊严以及比现行的政治、经济和社会制度更为平等的制度，保留这一特权与人权及人类平等的原则相违背；（2）中国人很精明，他们深知美国公众支持废除领事裁判权，因此，以保留领事裁判权来作为战后的政治筹码，并不可行；（3）如将领事裁判权保留到中国恢复稳定，必将鼓励美国人战后重返中国从事受领事裁判权保护的行业，这将引起中美间的不和。

汉密尔顿指出，暂不废约的理由虽然看起来多一些，但立即废约却具有“更重大更持久的意义”。汉密尔顿建议由远东司和商务条法司成立一个小型委员会，在严格保密的情况下进行废约的准备工作，并负责起草向中国政府提出的新约初稿。美国国务院接受了汉密尔顿的意见，并与英国政府就废约问题进行了磋商。

1942年3月初，中国外交部拟订了《关于取消领事裁判权之原则》，决定：

“一切不平等条款，战后应无条件取消。故届时与有关各国接洽领事裁判权之废止，不再根据以往交涉，而应完全以平等互惠为原则，缔结新约。”

外交部提出，到时有关各国如提出有损中国主权的过渡办法(例如聘用外籍法官)，“我方应根本拒绝讨论”。在以往的有关取消治外法权的谈判中，列强曾一再提出要求中国同意外国人到内地旅居经营等问题，一旦全面取消治外法权和租界后，各国势必提出这一要求。外交部认为，根据国际惯例和对方早已给予中国这样的权利，对各国的这一要求无法拒绝。

但外交部设想出如下四个方面的限制办法：

（1）对于外国人取得土地所有权、典权、永租权及耕种等权，在土地法内作出严格限制。（2）对于外国人在华工商业投资，在有关法规中作出限制。（3）实施外国人居留证制度，对于外国人的迁移，规定相当的限制，以免过多外国人聚居一方，影响该地的社会经济状况。（4）必要时仿照美国，限制每年外国人移民来华的数目。

中国政府此时也提出了提前废除列强特权的主张。因为太平洋战争后，日军已经开进了英美等国的租界，原来列强特权中战时尚对中国有利的一点因素已不复存在，而中国却因这些特权的存在而继续处于不平等的地位。1942年3月，中国社会掀起了一股要求立即废除不平等条约的热潮。此时正在美国商谈美援问题的中国外交部长宋子文向美国政府表示，中国政府希望立即废除旧约，签订新约。

4月23日，正在访美的宋美龄在《纽约时报》发表《如是我观》一文，谴责了在华领事裁判权等特权，呼吁有关国家尽早予以废除。此文激起了美国舆论的较大反响，许多报刊纷纷发表文章，要求美国政府立即放弃在华领事裁判权。不少人为此致函美国政府有关部门。在美国形成了一股同情中国的舆论潮流。由于宋美龄的特殊身份，赫尔对她的文章颇为重视，把它视为“政府文件”来考虑。从报纸的社论、人们的演讲和来信中，赫尔感到“赞成采取废除治外法权的情绪正在广泛地蔓延着。可以相信，中国政府在废除治外法权方面提出的的任何要求都会在美国得到强有力的支持”。于是，美国国务院向英国外交部提出了是否考虑在战时废约的问题。

2、英国的态度

此时，在英国政府内部，在有关废约的时间及废约的范围等问题上存在着不同的看法。

一些人主张立即全面地废除不平等条约。英国驻华大使薛穆及一些中下层外交官持这种观点。薛穆对中国问题有着比其他外交官更为深刻的了解。他在来华前担任主管远东和中国事务的外交部助理次官，来华后与中国各界交往甚多，与周恩来、宋庆龄、林伯渠等人也有着比较密切的交往。这使他对中国的民族感情，对全体人民废除不平等条约的要求有了较多的了解。

他认识到这是不分党派的中国人民的共同要求。因此，他主张立即废除不平等条约。

1942年3月，英国外交部征求薛穆对废约的看法，并要求他回答：

“如果英国提出通过谈判来废除不平等条约，中国会有什么反应?会感恩戴德呢还是认为英国是出于软弱?在谈判中应以何种策略捍卫英国在华利益?”

对此，薛穆的回复是：

“我们应该立即行动，干净彻底地废除不平等条约。虽然由我们提出废约会不可避免地被中国看成是软弱的表现，但这绝对不可以成为阻挡我们立即废约的理由。”

薛穆建议不要在谈判中提出过多的要求，以免使谈判复杂化。他强调说：

"当今中国只接受在平等基础上的盟国之间的谈判。否则他们宁可不谈。”薛穆认为，不应企图通过保留一些特权来维护英国在华利益，而应通过建立平等互惠的关系和发展双边贸易来发展英国的利益”。

英国外交部的不少官员都支持薛穆的看法。但外交大臣艾登以及首相丘吉尔这样的关键人物却主张部分废约，并须等待有利时机。艾登坚持认为，在目前战事如此不利的情况下提出废约，会被中国视为意志软弱的表示，不会产生预期的效果。

英国向美国建议，等到战场形势转而对日本不利之时再提出废约。美国政府接受了这一建议。英国还希望在废约问题上美英两国能采取平行行动。所谓平行行动，实际上是想以英美两国的共同力量来谋求在谈判中保留尽可能多的在华特权和利益，防止美国率先采取某些行动而削弱英国在谈判中的地位。

3、中国的诉求

此时，中国政府的要求已不止是废除治外法权问题，而是要废除旧条约中的所有有损中国主权的特权。

7月，外交部拟订了《租界租借地及其他特殊区域之收回办法》和《取消其他特权和特种制度办法》。关于租界、租借地及特殊区域，分为三种情况。

一、凡属于敌国的，均立即无条件收回。二、属于同盟国的，以立即收回为原则，如因当地特殊情形有必要制定特别法规者，由中国制定颁布施行。

其中应注意的要点是：

（1）各该地之行政，由中国政府依法派员管理；（2）警察权完全归中国；（3）不再设置特区法院；（4）各该地公有财产与档案，均应移交中国政府；（5）在各该地外国人专有购地权，一律取消，中国政府认为必要时，得以公平价格征购外国人私有之地产。

三、属中立国者，比照第二款所列原则执行。该方案最后规定，无论属于哪一类，“业经收回之租界租借地，外人仍保留之特权均取消"。

外交部所拟取消的其他特权和特种制度，包括了六个大方面的内容：

军事方面：外国军舰根据条约或惯例，在中国沿岸领海及港湾江湖中游弋停泊的特权，一律取消；外国根据条约或惯例，在中国指定地区驻扎军队及警察的特权，一律取消；条约规定中国在本国境内指定地带不得驻扎军队，或不得设立炮台的限制，一律废止。

势力范围：条约规定中国不得将某地割让或租给他国的条款，一律废止；条约承认外国在某地享有的筑路开矿等特权或优先权，一律取消；外国间相互协定强指中国某某地方为其势力范围的条款，一律无效；中国在某地不设某平行铁路的声明或类似的限制，一律作废。

通商方面：外国在华沿岸贸易及内河航行的特权，一律取消;外侨在中国设立的行栈、工厂、学校、教会、医院，应受中国法律的限制与管理，敌侨在中国所设者，照敌产处理;条约规定中国改善某某河道及其由国际经营的特种制度，一律取消；外籍人员得充当中国境内引水人的特种制度，应即废止。

交通方面：国内铁路，凡由敌方投资或经营者，准用清理敌产的规定，凡系友邦政府或人民投资经营者，由我方备价收回;此后铁路上用人行政，完全改由中国政府管理，其原来任用的外籍人员，由中国政府酌量分别去留;外国人在华经营及收发一切有线(陆上及海底)无线电信的特权，一律取消；外国在华设立邮政的特权，一律取消；我国邮政聘用外籍邮务总办及其他外籍人员的特种制度应即废止，原有外籍人员，由中国政府酌量分别去留;外国邮件由外籍职员检查的制度，一并废止。

财政方面：外人在华应依法缴纳一切捐税；禁止外国人在华所设银行发行钞票；海关任用外籍总税务司及其他外籍人员的特种制度，应即废止，原有外籍人员，由中国政府酌量分别去留。

其他方面：非以平等互惠为原则的最惠国条款，一律废止；日本在东三省，英国在西藏，苏联在外蒙、新疆及北满的特权，一律取消。

4、废约的达成

1942年夏，太平洋上的形势也发生了对盟国有利的变化。中途岛大战中，日本损失惨重，由此丧失了太平洋上的制海制空权。日本由全面进攻转向防御。而此时，中英在缅甸进行的缅甸保卫战，主要由于英方的无心恋战而归于失败。中国获取英美援助物资的最后一条运输线被切断。这给中国的抗战无论是在物资上还是在心理上都增添了困难。在这种形势下，赫尔认为，提出废约问题的时机已经到来。因为现在英美已不用担心所谓示弱的问题，而且现在正需要盟国采取行动来振奋中国的士气。

8月27日，赫尔致电美国驻英大使怀南特，令其向艾登提议，希望趁着事情还在美英控制之中时由美英来采取主动的步骤。赫尔认为，美英两国理应分别同中国就订立符合国际关系普遍原则的新约展开谈判，废除领事裁判权和其他特权，建立新的国家关系。但是考虑到订立一个全面条约须花费很长时日，易走漏消息，谈判中的分歧会为日本挑拨离间所利用。因此，美英应先与中国政府在短时间内就废除领事裁判权及与此有关的问题，达成一个简要的条约。综合性的条约则留待战后再进行谈判。

但英国仍认为，现在采取主动行动的机会尚未成熟。9月5日，赫尔再电怀南特，强调立即采取废约行动的必要性。

赫尔并提出了由此而希望达到的三个主要目标：

“一、为联合国家的事业赢得心理上的和政治上的利益，它将给中国带来具体的帮助，并有助于加强中国的作战决心；二、永远消除我们与中国的关系中存在的不正常现象；三、达成一项原则协议，使美英两国在华公民根据规定享有在其他友邦所享有的正常权利。”

中国方面在9月下旬决定提出废约问题。10月4日，蒋介石对来访的美国共和党领袖威尔基表示，“中国今日尚未能取得国际上平等之地位，故深盼美国民众能了解中国，欲其援助被压迫民族争取平等，应先使其本身获得平等地位始”。明确地向美方提出了废除不平等条约问题。

10月5日，蒋介石草拟了敦促美国自动采取行动放弃对华不平等条约的交涉要点。蒋介石指出，不平等条约给中国人一种屈辱的感觉。去年中美之间关于放弃特权的换文，以战争结束后为实行之期，“在一般人看来，似乎还是实现有待，感受到遥远而不可及”。中国的抗战既是为保卫生存，也是为争取自由和正义。中国并不主张由中国单方面废弃不平等条约，“但我们实在希望盟邦尤其是美国对这个问题考虑一下，中国对于这一次大战既然是担负着同等的义务，负荷同样的责任，为鼓励士气与国民精神，似乎应使其没有一些卑抑感才好”。蒋介石希望美国自动将对华不平等条约率先声明放弃，而不必等到战后。这样，既可打击敌伪的欺骗性宣传，又更加鼓舞中国艰苦作战的勇气。

威尔基对中方的要求作出了积极的回应。他在10月7日的告别演说中指出："我们相信，这场战争必定意味着帝国主义国家统治其他国家时代的终结。例如，从现在开始，中国的每一寸土地都将只能由生活在那里的人民治理，我们现在就该这么说，而不是等到战后。"

此时，英美在中国的特权体系实际上已被战争冲得七零八落，几乎已告消失。英美在华利益和在华侨民最为集中的沿海通商口岸及租界地区，均已被日军占领，领事裁判权已无从谈起，各种经济上的特权也同时消失。即使是在国民政府控制的大后方，由于正处于战争时期，许多特权实际上也无从实现。经过一番磋商，英美终于就立即废约达成共识。

10月9日，美英根据事先约定，同时通知中国驻美英使节：美英准备立即与中国政府就废约问题进行谈判，并表示选择这一时机告诉中方，是为了能在中国的国庆节让中国民众知道这一好消息。但无论是美国还是英国，他们都将准备放弃的特权范围限定于“治外法权及有关的权利”。

蒋介石获知这一消息后，立即致电中国驻美英大使，令其向美、英政府转达中国政府和中国人民的感谢之意。同时，蒋介石不忘提出，“领事裁判权以外，尚有其他同样之特权，如租界及驻兵与内河航行、关税协定等权，应务望同时取消，才得名实相符也”。10月10日，即在中华民国双十国庆节之际，美英发表声明，公开宣布了这一决定。

10日下午，蒋介石在重庆夫子池精神堡垒广场举行的国庆纪念大会上宣布了这一消息。

他在演讲中宣告: