特朗普政府最后赌局，中东一体化进入冲刺，错过这村就没这店了|中东一体化|以色列|伊朗|内塔尼亚胡|唐纳·川普|唐纳德·特朗普|总统|特朗普掀桌|特朗普政府|美国

大西洋理事会杰出研究员丹尼尔·B·夏皮罗7月22日在美国众议院外交事务委员会中东和北非小组委员会题为“构建新的地区安全架构：亚伯拉罕协议的下一阶段”的听证会上作证。以下是他准备的书面证词。主席劳勒、首席少数党成员舍曼以及各位小组委员会成员，感谢你们今天给我机会，就亚伯拉罕协议的未来以及中东地区一体化的前进路径作证。

亚伯拉罕协议开启了什么？随着亚伯拉罕协议签署即将迎来六周年，有必要回头审视它所代表的意义。以色列与阿联酋、巴林和摩洛哥达成的这些协议，在特朗普第一届政府推动下落地，是自1994年以色列与约旦签署和平协议以来，以色列与阿拉伯国家之间首次实现关系正常化。

亚伯拉罕协议表明，这些阿拉伯国家领导人不愿再受一种延续数十年的旧范式束缚，即只有在以色列与巴勒斯坦达成全面和平协议之后，更广泛的地区和平与一体化才有可能实现。他们决心从本国利益出发，而在他们看来，与以色列建立伙伴关系有助于推进这种利益。

亚伯拉罕协议是一项值得肯定的外交成就。它源于各国领导人愿意将此前基于共同安全和经济利益而形成的秘密关系正式公开。在随后几年里，它也带动了一系列进一步推进地区一体化的举措。

协议签署数月后，美国国防部将以色列从美国欧洲司令部责任区调整至美国中央司令部责任区。这一调整是构建一体化地区安全架构这一更大项目的一部分，旨在与亚伯拉罕协议相互配合，并协调地区防务以应对伊朗。尽管正式的地区安全架构仍停留在愿景层面，但以色列被纳入中央司令部体系，已成为应对伊朗袭击所需安全协调的重要组成部分，最突出的例子是2024年4月和10月针对以色列的袭击，以及2025年6月“十二日战争”期间的防御行动。

自2月28日与伊朗的战争爆发以来，以色列向阿联酋部署了“铁穹”导弹防御系统及相关人员。这是该系统首次部署在以色列和美国之外。尽管以色列与阿联酋长期在公众视野之外开展安全合作，但如果没有两国之间的外交协议，这种层级的安全合作不可能实现。

2022年，时任以色列外交部长亚伊尔·拉皮德与拜登政府合作启动“内盖夫论坛”。这一地区合作框架包括以色列、美国、阿联酋、埃及、巴林和摩洛哥，重点应对教育、卫生、旅游、粮食和水安全、能源以及地区安全等共同挑战。该倡议在工作组层面取得了真实但并不均衡的进展。原定于2023年10月19日在摩洛哥马拉喀什举行的第二次部长级会议，其筹备工作已于当年9月联合国大会期间敲定。

但哈马斯10月7日发动的残酷恐怖袭击以及随之而来的地区动荡，使这次部长级会议流产。尽管如此，原计划在马拉喀什推动论坛扩容，吸纳约旦成为正式成员、邀请巴勒斯坦民族权力机构高级代表以会议参与者身份出席，并让其他阿拉伯和穆斯林国家以观察员身份参加，这本身就是一个信号：亚伯拉罕协议可能成为更广泛地区转型的起点。

2023年9月，印度—中东—欧洲经济走廊在新德里二十国集团峰会上宣布启动，这同样令人鼓舞。该项目一旦实施，将整合交通、能源和数字基础设施，打造一条从孟买延伸至马赛、途经阿联酋、沙特、约旦和以色列的走廊。尽管这一倡议在10月7日之后陷入停滞，美国和地区领导人仍一直努力维持其推进势头。

伊朗战争期间，霍尔木兹海峡航运受扰，进一步凸显建立替代性交通和能源通道的重要性。上月大西洋理事会举行的印度—中东—欧洲经济走廊会议上，各相关方再次确认，尤其在近期危机背景下，仍将继续推动这一项目。

继续扩大亚伯拉罕协议，仍然非常符合美国利益。这类协议为更广泛的地区一体化提供了最佳前进路径，也已被证明是迈向参与国及其公民最终实现和平与繁荣这一目标的切实步骤。扩大亚伯拉罕协议，将使地区一体化作为一种内生力量扎根下来，通过相互依存与伙伴关系帮助地区稳定。

不过，扩大亚伯拉罕协议并重启其他一体化努力并不容易。以色列针对哈马斯的防御当然是正当的，但许多阿拉伯国家的民意已急剧转向负面，强烈反对关系正常化。塑造这种民意的，是加沙平民伤亡的画面，而伤亡人数确实过多，这既与哈马斯将平民当作人盾有关，也与以色列在尽量减少平民伤亡方面做得不够有关。去年10月签署的停火和人质释放协议，给加沙巴勒斯坦人带来了一定喘息空间。

但特朗普总统提出的二十点计划实施陷入停滞，使问题远未解决。造成停滞的原因，一方面是哈马斯拒绝解除武装，另一方面也包括以色列的做法以及阿拉伯国家行动迟缓。巴勒斯坦平民的苦难仍在持续，而地区领导人必须面对的，正是这些公众持续看到的现实。

以色列国内舆论也构成另一组挑战。以色列民众对再次发生类似10月7日的袭击抱有可以理解的恐惧，因此支持以更主动的方式应对安全威胁，包括在黎巴嫩、叙利亚和加沙保留安全区。但如果要推进地区一体化，这种政策难以持续。

此外，总理内塔尼亚胡及其强硬派联盟的言论和行动，包括支持吞并、在约旦河西岸大规模扩建定居点、试图削弱巴勒斯坦民族权力机构，以及对约旦河西岸犹太极端分子针对巴勒斯坦平民的恐怖行为视而不见，都使阿拉伯国家领导人更难向本国公众解释推进关系正常化的必要性。

许多海湾国家领导人提到这些因素，以及以色列的其他做法，例如2025年9月对卡塔尔多哈哈马斯领导人的打击，以及其主张对伊朗开战、给他们领土带来毁灭性破坏，迫使他们在两种风险之间权衡：一方面是与以色列开展安全合作以应对伊朗及其代理人的潜在收益，另一方面则是以色列自身可能成为地区不稳定因素所带来的风险。

即将举行的以色列选举，将是近期地区一体化能取得多大进展的关键因素。即便反对派领导人在10月底击败内塔尼亚胡，也未必能实质性改变阿拉伯公众对以色列的看法，但地区领导人很可能会迎来一个包袱更少、更容易就共同一体化议程开展合作的伙伴。新总理同样有机会扭转以色列在美国形象持续恶化的趋势，在特朗普总统任期最后两年成为有用的合作伙伴，并可能成为帮助总统在第二任期内取得持久地区一体化成果的关键人物。

如果内塔尼亚胡及其联盟继续执政，要取得有意义进展将极其困难。若最终无人能够组建政府，内塔尼亚胡以看守总理身份留任并再次举行选举，则几乎不可能取得进展。

在此前与美国的谈判中，沙特一直坚持将与以色列关系正常化建立在通往巴勒斯坦建国的可信路径之上。但加沙战争大幅提高了满足这一要求所需举措的标准。利雅得若要迈出实质性步伐，巴勒斯坦问题必须取得比加沙战争前更有分量的进展。总统二十点计划若能取得实质进展，无疑将有助于营造推动以色列与沙特关系发展的合适氛围，因为该计划确实要求建立一条通往巴勒斯坦建国的可信路径。

伊朗战争使“和平委员会”争取地区支持的工作陷入停滞。该委员会原本致力于推动赋权“加沙管理国家委员会”、建立国际稳定部队，并推进有利于巴勒斯坦平民的重建工作。

伊朗战争严重复杂化了地区一体化前景。尽管安全合作仍在继续，包括以色列协助阿联酋防御，但许多海湾国家正在重新评估允许美国在其领土驻军的风险，因为它们开始质疑美国安全承诺的可靠性、美国对伊朗政策的连贯性，以及美国是否愿意长期与德黑兰对抗。自10月7日以来，美国中央司令部一直帮助维持以色列国防军与阿拉伯国家军队之间的沟通。

但这场战争将如何收场，可能决定中央司令部作为实际军事合作整合平台的能力会受到多大限制。如果伊朗政权依旧存在，并继续将霍尔木兹海峡武器化，作为一种极其强大的施压手段，而且局势没有显示会停止周期性升级，海湾国家可能会担心，在它们看来以色列和美国的决策正在加剧地区不稳定的情况下，加入地区一体化倡议是否值得。

另一个新的挑战，是沙特与阿联酋在2025年末出现并持续至今的裂痕，即便在这场利雅得和阿布扎比面对共同敌人的战争中，这一分歧也没有消失。这场争端与以色列关系不大，更多源于政治和经济竞争、两位雄心勃勃领导人之间的个人紧张关系，以及双方在涉及分离主义团体和穆斯林兄弟会的地区冲突中采取的不同做法。

但两国都在利用关于以色列、反犹主义和伊朗的叙事，向其他地区行为体施压，要求其站到自己一边，并争取华盛顿支持。以色列与阿联酋的紧密伙伴关系，以及双方在一些沙特反对的议题上利益一致，例如索马里兰脱离索马里的分离问题，可能会进一步增加说服沙特，或其他寻求利雅得支持的国家，推进关系正常化的难度。

尽管这些相互牵制的因素带来重大复杂性，需要细致的外交工作加以处理，但当前局势也提供了谨慎乐观的理由。黎巴嫩和叙利亚都出现了新的领导人，他们表现出愿意处理棘手的内部安全问题，并对以色列采取比前任更务实的态度。

黎巴嫩总统约瑟夫·奥恩和总理纳瓦夫·萨拉姆表示，在美国帮助下，他们坚定致力于让黎巴嫩摆脱真主党数十年来对国家的控制。贝鲁特与耶路撒冷6月下旬签署的框架协议，是一个令人鼓舞的步骤。奥恩总统表示，黎巴嫩寻求与以色列和平共处。即便这一目标尚未达到全面关系正常化，也应受到欢迎和支持。同时，相关各方还应继续努力落实该框架协议，以解除真主党武装、全面部署黎巴嫩武装部队，并推动以色列撤军。

阿萨德政权垮台，也为与叙利亚取得进展创造了机会。特朗普总统最近决定，自1979年以来首次将叙利亚移出“支持恐怖主义国家”名单，这是总统对沙拉阿政府有信心的重要信号。美国应采取“信任，但要核实”的方式，确保叙利亚履行承诺。

对贝鲁特和大马士革而言，以色列在黎巴嫩和叙利亚领土内维持缓冲区，是对其国家主权的冒犯。尽管这些安全区是以色列与邻国之间严重争议的焦点，但它们也可能反过来成为推动关系正常化的激励因素。以色列与埃及、约旦签署和平协议时，都伴随着以色列从相关领土撤出。对始终急于证明其政府可信度和主权的沙拉阿总统来说，以色列撤军的前景，很可能会促使他继续寻求与以色列达成对两国都有利的安全协议。

尽管与伊朗的战争进一步复杂化了地区一体化，但自3月以来霍尔木兹海峡多次关闭，已经几乎不再给人留下怀疑空间：替代性能源通道和扩展基础设施的价值十分明确，而这正是印度—中东—欧洲经济走廊及类似努力的核心支柱。冲突也应让沙特和其他海湾国家领导人更清楚地看到，加强与以色列接触的价值，因为更深入的外交接触可以释放出类似的以色列支持，而这种支持曾帮助阿联酋维持成功防御和较高拦截率。

在剩余时间里，我提出以下建议，以确保未来一段时间内，推动地区一体化的基础性工作即便是渐进式的，也能继续进行。

首先，也是最重要的一点，是尽快推动结束与伊朗的战争，并确保霍尔木兹海峡保持开放。有关伊朗核计划的谈判应予推迟，对德黑兰的制裁应继续维持。特朗普政府还应重新支持伊朗人民争取自由、却遭到严厉限制的诉求，尤其是在战后局势加剧伊朗货币、工业以及电力和供水系统原有压力的情况下。

第二，应开展积极外交，推进总统关于加沙的二十点计划，把哈马斯解除武装作为优先事项，同时并行推进其他内容。亚伯拉罕协议虽然表明，一些国家愿意独立行动以推动地区一体化，但10月7日之后的现实意味着，若要实现关键一体化目标，尤其是涉及沙特的目标，巴勒斯坦方面必须取得实质进展。阿拉伯和穆斯林国家应成为加沙重建和巴勒斯坦领导层改革努力的核心力量，在美国鼓励下，它们的参与应与迈向同以色列关系正常化的步骤相配合。

例如，印度尼西亚是世界第四人口大国，也是穆斯林人口最多的国家。在10月7日袭击前夕，印尼与以色列关系正常化似乎已近在眼前。虽然正常化目前被搁置，但雅加达已加入总统的“和平委员会”，并承诺向国际稳定部队派兵。

印尼总统普拉博沃·苏比延多去年在联合国大会发言时，既呼吁建立独立的巴勒斯坦国，也强调必须承认、尊重并确保以色列安全。与以色列关系正常化在印尼国内仍不受欢迎，但如果通过向加沙国际稳定部队派遣印尼部队，帮助推动未来巴勒斯坦国家的建立，可能会使正常化在政治上更具可信度。二十点计划进展停滞，也会使伴随其实施而来的正常化进程一并停滞。

第三，应坚持要求以色列采取行动，为约旦河西岸降温。这些行动应包括积极执法，打击犹太恐怖活动；向巴勒斯坦民族权力机构移交税收和关税收入；减少定居点扩张；停止表达吞并野心。巴勒斯坦民族权力机构也有自身必须履行的改革责任，同样应继续坚持这一点。但对地区一体化氛围影响最大、无论正面还是负面的，仍将是以色列的行动。

第四，应恢复与沙特的关系正常化讨论，并首先展开坦率对话，以了解在过去三年地区发生巨大变化之后，一项新协议可能是什么样子。

以色列与沙特王国实现关系正常化，将是重塑地区格局最具变革性的单一外交突破。与以色列合作，以及更多接触以色列技术，将有助于推进沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼雄心勃勃的“2030愿景”议程，而这一议程在重大逆风面前已明显收缩。美国官员应与沙特同行接触，确立一套明确条件和一份与以色列实现关系正常化的路线图。

第五，应继续邀请其他国家与亚伯拉罕协议建立联系，并通过联合项目和更多激励措施，不断提高不参与的机会成本。2025年11月哈萨克斯坦加入亚伯拉罕协议，很容易被视为象征性举动，因为阿斯塔纳与耶路撒冷本就长期保持外交关系，但这一举动有助于表明，在10月7日之后的世界里，亚伯拉罕协议依然具有生命力。

第六，不应把亚伯拉罕协议视为地区一体化唯一的品牌或载体。亚伯拉罕协议固然为推进地区一体化提供了有用框架，但内盖夫论坛、印度—中东—欧洲经济走廊，以及其他双边或小多边组合，也都能推动这一更广泛目标。地区一体化甚至不应被视为仅限于中东和北非。

印度、埃塞俄比亚、希腊、塞浦路斯以及中亚国家等邻近国家，都有条件成为经济、基础设施、能源和安全项目的合作伙伴，从而加强地区内部及跨地区联系。若对亚伯拉罕协议之外的一体化努力漠不关心，反而可能危及亚伯拉罕协议原本旨在推动的进展。

第七，应提升并加快推动印度—中东—欧洲经济走廊落地的努力。鉴于伊朗战争改变了海湾国家的安全盘算，这一项目是当前与其最直接相关的一体化努力。政府迄今为确保该项目继续留在议程上的工作很重要，但还应进一步加强，并由内阁级官员投入更多关注，以抓住伊朗战争带来的机会。

第八，应继续推动以色列与黎巴嫩、以色列与叙利亚之间的协议。美国主导的耶路撒冷与贝鲁特谈判，最终促成了6月框架协议，这是一个严肃且富有成效的外交倡议，旨在支持以色列与黎巴嫩共同解除真主党武装。若黎巴嫩政府与以色列拆解真主党的共同目标能够实现，两国之间可能迎来前所未有的和平时期。至于叙利亚，美国主导的耶路撒冷与大马士革安全协议谈判在2025年显示出希望，应当恢复。

第九，应任命并确认一名亚伯拉罕协议特使。美国国会已在2024财年《国防授权法》中设立这一职位。这样一项高级任命，将凸显政府对扩大亚伯拉罕协议和推动地区一体化的承诺，也有助于支撑中东问题特使史蒂夫·威特科夫和贾里德·库什纳的工作，因为他们事务繁重，难以提供这项工作所需的领导力。

第十，应恢复并升级国会内支持亚伯拉罕协议的跨党派议员团工作。这些议员团的工作至关重要，能够汇聚其成员多元的专业知识和管辖重点，并传递两党支持扩大地区一体化的承诺。尤其是在伊朗领导层已表现出利用美国在本地区政策变化作为武器的意图之际，强调这种跨党派承诺尤为重要。

第十一，应推动以色列与海湾国家就地区稳定合作展开对话。随着华盛顿试图将美国与本地区国家的关系从依赖转向伙伴关系，分别与以色列和海湾国家开展双边工作，并作为协调者推动双方接触，都是重要路径，有助于形成一种战后地区架构。这种架构应建立在安全利益重叠的基础上，由美国提供支撑，但不依赖美国维持。

相关努力既应包括政府层面的工作，也应包括相互配合的非政府倡议，为正式讨论打下基础。大西洋理事会自2021年以来一直在推动地区一体化讨论，其“中东一体化项目”已准备好为这些努力提供协助。

第十二，应确保美以双边关系保持足够稳固，从而推动更广泛的地区一体化努力，其中包括建立一个与安全的以色列和平共处的巴勒斯坦国。地区一体化符合所有寻求中东稳定和本国公民繁荣的国家利益，而美国在推动和鼓励这些努力方面发挥着不可替代的作用。若美以关系严重恶化，只会削弱美国在这一议题上可信领导的能力，助长伊朗气焰，加剧海湾国家焦虑，为美国竞争对手创造机会，并断送以巴和平前景。

美以关系正在发生变化，两国领导人都已承认这一点。但如果出于本能反应而破坏这种关系，将对美国在中东的利益和影响力造成重大损害。