专家解读 | 朱峻佚、王威：“平急两用”助力空间治理，防灾建设路径拓展部署|两用|平急|平灾|朱峻佚|王威(隋朝)

导读

近日，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称“《规划》”），对“十五五”时期安全生产、防灾减灾救灾等工作作出部署。为深入学习贯彻《规划》精神，凝聚行业共识，中国城市规划学会特别推出【现代化应急体系建设“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。诚邀多位专家学者建言献策，推动规划理论与应急实践深度融合，以规划智慧赋能《规划》高质量落地。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

本文字数：2848字

阅读时间：9分钟

作者

朱峻佚，北京工业大学建筑与城市规划学院博士生

王威，北京市应急管理领域青年学科带头人，北京工业大学建筑与城市规划学院教授

将城市“平急两用”公共基础设施建设纳入国家《现代化应急体系建设 “十五五”规划》（以下简称《规划》）蓝图，列入打造安全韧性城乡的关键制度安排，表明“平急两用”已从2023年国办发〔2023〕24号文的政策试点层面，在“十五五”时期，成为大安全大应急框架下空间治理的重要防灾建设路径。本文紧扣《规划》部署要求，系统梳理“平急两用”相关重点任务，从战略转型、标准研制、空间治理、实施路径四个维度展开解读分析，为各地推进“平急两用”公共基础设施规划建设及实施落地提供理论基础和政策参考。

一

战略转型

从“平灾结合”到“平急两用”的范式转换

要理解《规划》中“平急两用”建设的深层逻辑，需将其置于我国应急管理体系与国土空间治理范式转型的宏观脉络中审视，其核心是从“平灾结合”的工程思维向“平急两用”的全周期治理思维跃迁。2018年应急管理部组建，整合原安监、消防、减灾、防汛抗旱、森林防火等职责，标志着我国从分散型行业管理向“全灾种、大应急”的综合应急管理体制跨越。随着总体国家安全观持续深化，“十四五”应急体系规划强调“防、减、救”全链条，开始提出加强城乡防灾能力、推进应急避难场所建设，瞄准的是基本建设中的工程防灾能力提升。到“十五五”时期，《规划》明确“以推动治理模式向事前预防转型为主线”，要求“将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中”，提出 “平急两用”公共基础设施建设及标准研制、完善“平急两用”区域农业应急救灾设施及“平急两用”物流基地建设，“平急两用”作为全生命周期项目策划、布局和建设、运维的制度性安排，实现了对“平灾结合”理念的升级，即不再局限于设施本身防灾功能叠加的简单规划建设，而是通过要求实现“平时运营产生经济效益、急时快速转换为应急功能”的动态平衡，解决一大部分防灾设施的可持续发展问题，“常规发展与应急安全”全过程“两用”，对防灾建设模式和运维路径实现了新超越。

二

标准化演进

全周期技术标准锚定“建”“转”“评”闭环

《规划》提出的“推进城市‘平急两用’公共基础设施建设和标准研制”部署，立足前期试点建设经验，通过将“标准研制”与“建设”并列部署，强调“平急两用”防灾设施标准化建设的紧迫性和加快推进防灾设施建设的核心要求。预示未来会紧扣《规划》部署，着力消除“平急两用”全生命周期技术标准缺位的痛点，重点制定“平急两用”公共基础设施的分类分级建设标准、平急功能转换的技术导则、运营维护的评估规范，破解当前地方实践中“转换流程不清晰、效益核算无依据”等问题，确保“平时运营有收益、急时转换无障碍”。同时要清晰把握“平急两用”仅仅是部分防灾设施建设的路径创新，目前尚难以替代所有防灾设施建设模式，城市防灾设施建设要多种模式协同布局，共同构成城市安全屏障。

三

空间治理

多规协同治理嵌入“选址-管控-运行”全链条

《规划》要求“将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中”，“平急两用”公共基础设施如何通过“国土空间总体规划强制性内容-专项规划系统耦合-详细规划地块管控”三级传导落实空间底版，将是城市空间规划治理的主要任务。当前北京市平谷区国家“平急两用”发展先行区做法，成都市、昆明市等地“平急联审＋四大统筹”实践经验都为制度建设提供了基础，空间管控方面，通过发改、应急、自然资源、住建等多部门协调制度，“平急联审”校核机制等制度创新，在方案阶段即核查设施与生态保护红线、永久基本农田、灾害风险控制线的避让关系，以及平急转换流线、隔离缓冲带的合理性；同时建立“平急两用”的空间规划体系也极为必要，总体规划明确平急功能复合功能的强制性要求，专项规划中明确空间布局、配置标准与控制线，实现“风险空间管控-平急两用选址”同图同源，详细规划中落实用地兼容性质和转换条件，是确保项目规划、建设和平急运维经得起应急效能与日常运营双重检验的核心技术要求，应避免重建设、轻选址匹配和运营可行性的倾向。

四

实施路径

各具特色的平急复合模式促进差异化落地

“平急两用”公共基础设施建设不能“孤岛化”，要坚持“存量优先、适度新建、分类施策”原则推进实施，培育城乡安全发展新动能。在城市地区，优先利用公共建筑（体育馆、学校、展馆、大型商服设施）及闲置设施植入平急功能，推广“平急+文旅”“平急+物流”“平急+社区服务”等复合模式，激活存量资产价值。农村地区以县域或跨乡镇为单元统筹，利用集体经营性建设用地、闲置宅基地和撤并“空心村”存量资源，改造为兼具旅游接待与应急避险功能的乡村民宿或区域农业应急救灾设施，实现“平急＋乡村振兴”双重效益，区域农业应急救灾设施瞄准“为农服务”。要将“平急两用”公共基础设施安全网络与《规划》部署的“平急两用”物流基地、应急通信指挥网络、专业战训基地、“站队库一体化”航空救援基地及乡镇（街道）综合救援站等协同规划，形成“设施-力量-物资-通信-智慧”全要素嵌套，预留应急电力、通信中继接口，确保急时物资“运得进”、指令“下得去”，救援“到得了”。

“平急两用”是公共基础设施“平灾”功能一体规划、一体建设、一体运维的防灾设施建设路径，要将“平时服务民生、急时保障安全需求”的本质要求切实落地，及时总结试点建设和推广中的经验和成果，大力推动“平急两用”公共基础设施的标准化建设、制度法制建设，让“平急两用”为加快我国防灾设施建设，促进发展可持续更好发挥作用。

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