来源：滚动播报
（来源：千龙网）
一块地方曾经极力争取的“国家级”牌子，如今已不再是一张永久有效的通行证。
商务部日前公布2025年国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价结果。此次共有228家国家级经开区接受考评，广东揭东、河南濮阳、内蒙古呼伦贝尔、辽宁营口、黑龙江大庆五家经开区因考核评价靠后，退出国家级经开区序列。
五家经开区来自东部、中部、西部和东北地区，并没有集中在某一个省份，也很难被简单归结为某一地区的发展困境。比具体名单更值得注意的是退出规模：过去，国家级经开区的退出多为个案；这一次，五家同时退出，动态管理从制度设计变成了更多地方能够切身感受到的现实约束。
几乎在同一时期，各地也在主动调整自己的开发区版图。辽宁一年多来撤并49家省级经开区，数量从92家压减至43家；内蒙古提出，除国务院或自治区有重大部署外，原则上不再新设开发区，并将整合产业趋同、位置相近的开发区，撤销长期没有起色、产值和项目少的开发区。
把这些变化放在一起看，一条更加清晰的线索开始显现：作为中国城市工业化、城镇化和对外开放重要载体的经开区，正在从“增量扩张、争取挂牌”进入“存量竞争、动态淘汰”的新阶段。
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“国家级”不是一张终身门票
这次退出，首先需要厘清一个概念。
五家经开区退出国家级经开区序列，意味着其不再保有国家级经开区身份。这一决定本身并不等于园区物理空间随即消失，也不等于园内企业必须迁离；至于后续管理体制、机构设置和企业服务，则需要由所在地另行作出衔接安排。
对地方来说，“退出序列”也绝不只是换一块牌子。国家级经开区既是开放平台，也是一套政策、管理和招商信用体系。它往往意味着更高的开放辨识度、更强的项目承载能力，以及在土地、审批、资金、人才等方面获得改革赋权和政策支持的机会。
国家级身份的退出，真正打破的是一种长期存在的预期——只要成功进入“国家队”，这块牌子便可以一直保留下去。
这种变化并非突然发生。
2014年，国务院办公厅提出探索国家级经开区动态管理，对土地等资源利用效率低、环保不达标、发展长期滞后的园区，采取警告、通报、限期整改、退出等措施。2016年起，商务部每年对国家级经开区进行综合发展水平考核。
2021年修订的考核评价办法进一步强化了退出机制。考核不再只看经济总量，而是设置对外开放、科技创新、绿色发展、统筹协调和发展质量五大类、30项二级指标。实际使用外资、进出口总额固然重要，单位土地产出强度、土地开发利用率、研发投入、能耗和碳排放同样决定一个园区的位次。
按照这一办法，连续三年内有两次进入本地区最后五名的国家级经开区，将被纳入降级备选名单；商务部根据两次考核平均得分提出建议，报国务院批准后退出国家级经开区序列。退出决定公布后两年内，相关省份原则上不得推荐其他省级开发区升级。被退出的园区如果希望重新申请，也要与其他省级开发区执行相同的要求和程序。
2023年，商务部印发《国家级经济技术开发区动态管理办法》，把升级与退出进一步纳入同一套动态管理框架。各省份每年可以择优推荐一家省级开发区申请升级，推荐对象不仅要经过地方初审，还要与现有国家级经开区一起进行综合评价，达到相应地区排名要求，才可能进入升级备选名单。
一边打开升级通道，一边让长期落后的园区退出，这套制度的重点并不只是“淘汰”，而是让国家级经开区真正形成有进有出、以升促建、以退促改的循环。
北京市社会科学院副研究员王鹏认为，随着经济社会发展及国内外形势变化，部分国家级经开区因不符合标准而退出，有利于调动地方和国家级经开区推进创新提升的积极性，优化整体布局，强化高质量发展导向。
从整体看，国家级经开区依然是中国经济中密度极高的一类区域。2024年，参加此次考评的国家级经开区实现进出口总额10.6万亿元，占全国24.1%；实际使用外资268.4亿美元，占全国23.1%；拥有高新技术企业8万家、省级及以上研发机构1.9万家。
正因为整体贡献仍然突出，退出机制才具有更强的信号意义：经开区并非不再重要，而是这块牌子的稀缺性和含金量，需要通过持续竞争来维持。
一块开发区牌子，曾经意味着什么？
要理解今天为什么“砍园区”，需要先明白各地当初为什么热衷于建设开发区。
1984年，我国在沿海城市设立首批14家国家级经开区。那时的开发区，首先是对外开放的试验场。地方可以在一块相对集中的区域内修建基础设施、简化审批流程、组织招商引资，把土地、资金、人才和政策集中起来，为外资企业和制造业项目提供一个更高效的落脚点。
此后，国家级经开区由沿海向内地拓展，各地省级、市级开发区也大量出现。对不少城市而言，开发区不仅引来了工厂和投资，也在事实上推动了一轮城市空间扩张。商务部曾总结，早期的国家级经开区不少从荒山、滩涂起步，经过长期建设，逐渐成为产业、就业和人口集聚的新城区。
在这个过程中，开发区表现出一种独特的制度效率。
传统行政区需要同时承担教育、医疗、民政、基层治理等大量社会事务，开发区则可以把主要精力集中在修路建厂、项目审批、招商引资和企业服务上。一个项目从谈判到供地，从建设到投产，可以在相对集中的管理体系中完成。对急于建立工业基础的地区来说，这种组织方式能够显著缩短产业落地的时间。
开发区的级别，也逐渐成为地方发展能力的一种标志。国家级、省级身份不仅意味着政策资源，还能成为招商时最直观的信用背书。
因此，在一段时期内，各地开发区从中心城市向县域铺开，适应了地方普遍需要承接产业、扩大投资、建设新区的发展阶段，也培育出了一批具有国际竞争力的产业集群。
但是，外部环境在变化。中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副会长陈耀表示，目前，自贸区、新区、综改区等都在开发开放领域进行探索，尤其是在自贸试验区相关改革经验向全国推广的背景下，经开区作为政策高地的相对优势正在减弱。
这意味着，能够提高资源配置效率的开发区，只有在产业、项目和企业真正集聚时才成立。当园区数量的增长快于产业规模的增长，原本用于集中资源的平台，反而可能成为分散资源的载体。当相对独有的政策优势逐渐弱化，一块开发区牌子能否继续产生价值，也越来越取决于园区自身形成产业集群、配置发展要素和服务企业的能力。
从“一县一区”到“合并同类项”
辽宁的调整，把这种矛盾表现得尤为集中。
高峰时期，辽宁共有92家省级经开区。全省100个县、市、区中，绝大多数都挂着一块省级经开区牌子，接近“一县一区”。这一格局曾经带动县域产业发展，但随着人口、投资和产业条件变化，一些园区逐渐出现空间边界与行政区重叠、主导产业相似、招商项目相互争抢等问题。
有些经开区与所在行政区形成“一个地界、两套人马”，企业办事需要两头跑；有些园区不仅负责招商，还承担教育、医疗、民政等社会事务，逐渐变成一个功能齐全却不够精干的“小政府”；还有一些园区缺少成规模的主导产业，财政入不敷出，长期依靠地方财政维持运转。
2025年，辽宁启动经开区精简撤并改革，对成长性差、财政入不敷出、规划布局不合理、排名长期靠后的园区进行整合或撤销。两批共撤并49家，省级经开区由92家减至43家，管理机构人员由3969人减至2088人，减少47%。
这场改革不只是在数量上做减法。改革后，辽宁54家省级以上经开区，其中国家级11家、省级43家，全面剥离社会管理职能，内设机构平均精简13.3%，招商和服务类机构占比提升至83.1%。在抚顺，原有四家省级经开区撤销三家，有限的土地和项目向更具连片发展空间的园区集中；在台安，两个开发区整合后，原来分散在审批、规划、项目服务等环节的工作被重新组织，企业服务由多部门接力转向闭环办理。
河南改革的路径相似，但启动更早。 2022年，河南将经开区、高新区、产业集聚区等288个开发区整合为184个，县域基本形成“一县一省级开发区”的布局。同时，河南推动开发区剥离社会管理职能、组建运营公司，使园区管理从行政化转向专业化、市场化。
浙江的调整幅度更大。2020年，浙江推进各类开发区、园区整合提升，将1059个园区整合为134个，精简幅度达到87%。浙江的重点不只是合并空间相邻的园区，还把经开区等平台纳入“亩产效益”综合评价，以亩均税收、亩均增加值、单位能耗增加值、研发投入等指标配置用地、用能、排污等资源。
这些省份经济基础、产业结构和园区类型各不相同，但改革指向高度一致：开发区不能只是行政区之外的另一个行政区，也不能依靠扩大边界和增加牌子来制造产业繁荣。
内蒙古最新提出的调整，则把这一逻辑又向前推进了一步。按照相关实施意见，除国务院或自治区有重大部署外，原则上不再新设开发区；产业趋同、位置相近的开发区将进行整合，长期没有起色、产值和项目少的开发区将被撤销。2026年至2028年，自治区财政将统筹一般公共预算和一般债券，投入100亿元，支持产值规模大、发展前景好、产业特色突出的重点开发区基础设施建设。
这些地方的改革表明，经开区正在告别“牌子越多、级别越高越好”的扩张逻辑，进入以产业集聚能力、资源利用效率和经济贡献决定去留的存量竞争阶段。
一边控制数量，一边把资金、用地、用水、用能和排污等要素向重点园区集中，意味着地方发展经开区的方式正在发生根本变化：过去是尽可能让更多地方拥有一块牌子，现在则是让有限资源跟着产业效率和发展潜力走。
牌子减少背后，是竞争逻辑的迭代
压减园区数量，并不天然带来产业升级。开发区“瘦身”之后，怎样“健身”才是关键。
园区需要重新建立清晰的产业边界。一个经开区能否形成竞争力，不在于产业目录写得多么丰富，而在于能否围绕少数主导产业形成龙头企业、配套企业、研发机构、生产性服务业和技能人才之间的稳定联系。而评价园区实力的尺度也正在发生变化。过去更容易被看见的是园区面积、投资总额和企业数量，今后更能决定要素配置的，将是单位土地产出、税收贡献、研发强度、能耗水平、项目投产率和企业成长性。
开发区还必须回到专业化企业服务的本位。商务部2025年印发的工作方案提出，推动园区行政管理主体与开发建设主体相对分离，优化园区运营模式，省市级涉及经济管理的审批权限应放能放尽放。今年7月30日，在商务部例行新闻发布会上，商务部新闻发言人何亚东介绍，目前超90%的国家级经开区采取“管委会+公司”管理模式，其他采取区政合一或公司制。
“管委会+公司”的目的不是简单成立一家平台公司。在这一模式下，通常由行政管理主体侧重审批和公共服务，市场化主体承担开发建设和园区运营。两者边界能否厘清，园区能否减少行政负担、增强专业服务能力，比改变机构名称更为重要。
中央财经大学教授张晓涛认为，国家级经开区管理制度改革既需要顶层设计，也需要重视系统集成和协同配合，推动政策从“最初一公里”到“最后一公里”顺畅衔接。尤其需要倾听市场声音，解决部分地区和部门服务观念不强、办事效率不高等问题。
更深一层看，这轮调整也是城市竞争方式的变化。
在增量扩张时期，开发区的竞争很大程度上是空间和政策竞争：谁能提供更多土地、更低成本和更快审批，谁就可能获得项目。进入存量发展阶段，城市之间比拼的则是能否在有限空间内形成更高的经济密度，能否为企业提供研发、人才、供应链、金融和国际市场服务，能否让产业在本地不断迭代，而不是随着优惠政策变化不断迁移。
行政级别也无法替代市场选择。一个缺少企业、项目和产业联系的国家级经开区，不能因为级别高就长期保留；一个没有国家级牌子的园区，也可能因为专业化程度高、产业特色鲜明而获得新的发展空间。
五家经开区退出“国家队”，不是开发区这一发展模式走向终结，而是意味着经开区正在被重新定义。当经开区不再是一种可以永久保留的身份，城市之间一场更真实、更有助于城市高质量发展的竞争，才刚刚开始。
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